变内需政策“城市化”向“城镇化”发展

每经记者  周晓芳  张敏

话题缘起

        在刚刚闭幕的中央经济工作会议上，被外界认为的最大亮点是提出了“从城市化向城镇化的转变”，以此撬动农村、城镇这个中国最大的消费市场，而实现这个大目标的重要途径则是放宽中小城市和城镇户籍限制。

        这对于提升广大农村和城镇地区居民的生活水平，对于提升国家整体消费增长，将起到怎样的战略意义？《每日经济新闻》邀请了研究该领域的资深专家，解读“从城市化到城镇化”带来怎样的转变，以及在这种发展中可能遇到怎样的问题。

城镇化缩小城乡差距

        NBD：中央经济工作会议有一个新提法——把以前的  “城市化”改为“城镇化”，以前优先发展的是大城市，现在坚决发展中小城市，这两个提法的区别在哪里？

        郑风田：过去的发展方式是“规模扩张式”。这主要表现在城镇规划范围扩大、房屋道路建得更多，并以土地为重要抓手，靠的是投资和工业拉动。这种方式虽然迅速拉动了城市建设和经济增长数据，但城镇化的质量并不高。城镇人口和消费当然在增加，但大量农民工进城却不能落户、建设城市却不能享受城市福利，这次提出的城镇化政策有利于农村人口向城镇的真正转移。

        为什么选择中小城市与城镇为突破口？应该有以下原因：与发达国家相比，我国的大城市丝毫不逊色，最大的差距主要表现在中小城市与城镇。目前，我国中小城市偏少，规模也不够，所起辐射作用极为有限。这也是我国城乡差距大的一个主要原因。一旦户籍制度限制放开，大量吸引农村人口，壮大规模，可建设成有辐射带动作用的中小城市，中小城市将成为连接城市和农村的一个关键点。

集聚效应可拉动内需

        NBD：加快中小城市和城镇发展，真的能有效地拉动内需吗？

        牛凤瑞：此次提出放宽中小城市和城镇户籍，中央希望农业转移人口能留在城镇，在城里生活、就业和消费。与农村相比，城市的收入水平和消费水平比较高，能创造更多的就业岗位和更广泛的个人发展空间。

        郑风田：实行新的户籍政策后，可以将小城镇进一步扩大。随着人口的增多，从几千人到几万人，产生的效应是不一样的，城市的集聚效应与辐射效应将会慢慢地形成。这个效应究竟会有多大呢？我们来看一组数据，截至2008年底，我国的城镇化率是45.7%，城镇人口6.07亿，但我国城镇化水平呈现“东高西低”状态，2006年我国东、中、西部城市化水平分别达到54.6%、40.4%和35.7%。据住房和城乡建设部统计，我国小城镇数量从1954年的5400个增加到2008年的19234个。我国有两千多个县，假定每个县有10个小城镇，每个镇吸引农民1万人来定居，全国就有两亿多农民变成城镇居民。有人就有消费，也将会形成新的分工。不仅仅表现在第三产业上，在经济发达地区，如广东，会形成了一个地区的专业分工，一个镇一个产业环节，再连成片形成产业链，而产业发展又将带动就业。

        另外，通过放开户籍大力发展中小城镇，一方面可以提高我国的城市化水平，把农村人口转移出来；另外一方面也可以通过城镇的发展，带动农村的发展，以此来缩减城乡差距，这应该是一条比较好的路子。

应考虑提高农民收入

        NBD：当然，要加快城镇化，并不是开放户籍就完事了，因为对于农民来说，离开土地后如何生存，是最现实的问题，这就需要一系列的措施配套。

        党国英：除了实现统一的户籍制度外，还应该调节劳资关系，增加城市就业机会。这还牵涉到改革土地管理制度和土地产权制度，探索用“以土地换住房”和“以地租换保障”等途径解决农民进城门槛的问题。

        现行征地补偿虽然有了提高，但仍有不合理性。现行规定讲失地农民生活水平不降低，但没有考虑获得这个生活水平的成本。比如，一个农民拥有50亩地，他只需要每年劳动40天，获得2万元收入；如果失去土地，他可能需要劳动300天才获得2万元收入。虽然生活水平没有降低，但为维持这个生活的成本大大增加了。

        郑风田：我也认为必须有配套的土地制度改革，以及进入中小城市与城镇人员的社保、就业等问题的配套政策。如果这些相关配套政策没有跟上，一旦出现经济低迷，大量人员失业，就会引发严重的社会问题。

        农民搬到城镇居住，即使采取目前浙江嘉兴的做法“两分两换”（宅基地换城镇住房、承包地换社保），农民并未从置换中获得足够的资本。也就是说，谁来保证获得中小城镇户籍的新居民的工作？谁来承担这些人从农村转向城市的培训成本、找工作的成本？如果有一个可交易的市场，农民通过卖出宅基地与承包地，除了获得城市的户籍、住房与社保外，还能够有一笔资金从事小买卖，那就可行了。

        所以，在有收益的情况下不应该将农民排除在外。国务院发展研究中心的调查研究表明，在目前的房地产开发中，土地增值部分的收益分配，只有20%到30%留在乡以下，其中，农民的补偿款仅占5%~10%。如果农民以土地入股或有其他方式获得财产性收入，才能解决生存问题。

        牛凤瑞：要想把农民留在城市，应该大力发展第三产业，这是进城农民就业的重要渠道。商贸、餐饮、旅游等服务行业，应该是发展的重点。

        邹晓云：实际上，城市化或者城镇化都是经济发展的一个结果，而不是动因。在城镇化过程中，我们不能过分依赖行政力量来做大规模或控制规模，或者打着“城镇化”的旗号搞房地产开发。只要降低制度门槛、做好进城农民的生活保障，农民自然会进城。

延缓大城市地价涨势

        NBD：城镇化是不是意味着目前大城市的地价和房价走势将发生变化？

        牛凤瑞：小城市的房价为什么低？就是因为土地价格低，而土地价格取决于城市区位。大城市可吸引更多的社会投资，购房者也可以获得更高的投资回报率。因此，即便我们一再提“城镇化”，大城市的地价仍然不会降低，因为它的区位是无法替代的。但从短期来看，中小城市的发展可以分流部分大城市的用地需求，尽管不会阻止地价上涨，但可能会延缓这种上涨的趋势。

        邹晓云：对于房地产业来说，“城镇化”是一块很大的“蛋糕”。但在这个过程中，应该保持清醒，如果基础设施和配套产业无法建立的话，房地产业不可能得到真正的发展。对于地方政府来说，不能搞“大跃进”，盲目地进行城市规划和房地产开发；对于企业和银行来说，也要慎重投资。如果提前投资进去，这部分钱就可能面临收不回来的风险。并将会造成新一轮的房地产泡沫。

        NBD：对于大家关心的房价问题，从几位专家的观点来看，短期内，中小城市的发展可分流部分大城市的用地需求，尽管不会阻止地价上涨，但可能会延缓上涨的趋势。那么，城镇化将如何影响消费，请继续关注本报的报道。

　对话记者

每日经济新闻记者：周晓芳  张敏

　对话嘉宾

党国英  社科院农村发展研究所宏观经济

        研究室主任郑风田  中国人民大学农业与农村发展

        学院副院长邹晓云  中国土地勘测规划院副总工程师牛凤瑞  社科院研究员



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