山西“煤改”遭抗议 国资民资谁有理？

每经记者  张敏  何珺

话题缘起

        山西煤炭重组进程正在遭遇实施以来的最大阻力。

        继浙商资本投资促进会（以下简称浙促会）上书全国人大、国务院之后，不少煤老板又表态称，在煤矿整合过程中，政府部门对煤矿价值的评估过低，损害了他们的利益。一些业内人士也对山西煤矿整合提出诸如“违宪”、“国进民退”等批评。

        对此，山西省官方则以“资源是国家的，改革不违宪”予以回应，并表示，小煤矿退出，并不意味着“国进民退”。19日，山西省宁武县的相关负责人对《每日经济新闻》记者表示，不管外界如何议论，改制进程不可逆转。

        根据记者了解，在18日由浙促会牵头举行的研讨会上，山西代表并未出席，只有浙江方面的相关人士在唱“独角戏”，这一尴尬场面似乎为这次协商蒙上了阴霾。

        山西煤炭重组方案是否“违宪”？政府对煤矿的价值评估是否过低？“国进民退”的说法是否确切？众说纷纭中，《每日经济新闻》邀请了3位业内资深人士，为您详细解析。

煤改之“困”：双方报价都不靠谱

　　　　NBD：各位专家，你们好！山西省煤炭资源整合的问题，最近曝光率非常高。在整个事件中，有一点很值得注意，那就是煤老板认为山西政府部门对煤矿的估值过低，损害了他们的利益。对于价格问题，各位怎么看？政府在评估中是否存在过低的现象？

        林伯强：我认为价格确实是整个谈判的困境所在，因为双方的报价差距不是小数目。为什么会产生价格上的分歧？我认为估价本来就是很困难的事情，因为5年或10年后，煤炭的价格是多少？谁也不知道。所以，很难估算这个煤矿的价值。

        NBD：但是，煤老板收购煤矿时不是有价格吗？有媒体引用浙江温州中小企业发展促进会一位人士的话说，一个温州煤老板2007年花2.88亿元购买了一座煤矿，但在这次整合中，该煤矿评估价格仅为6500万元。

        林伯强：没错，当时是有价格的，但是有一点要注意，煤老板讲的价格可能有水分。当时他具体花多少钱收购的？在收购中是不是还获得了其他好处？收购程序是不是合法透明？这些都需要进一步核实。再说了，每个人都会给自己的东西估高价，所以，山西省政府肯定不会完全按照煤老板的意愿去补偿。

        另一方面，虽然政府低估价格的情况也存在，但煤老板所说的事情只是个案，大部分煤矿的估价和当初收购价的差别没那么大。可能是有些问题被放大了，使问题看上去很严重。

        NBD：怎样补偿更合适？

        何长明：我举个例子，你10年前按1000元/平方米的价格买了房子，如今价格翻了好几倍，但政府在拆迁中仍以10年前的房价作为补贴标准，你能接受吗？我认为山西省的补偿标准违背了公平、等价有偿的法律原则。

        李曙光：补偿标准是基于最初的进入成本，还是现在的市场价格？这方面没有明确的法律规定，甚至一些项目连资产负债表都没有，所以很难确定。我们不能只看到他们的亏损，也不能只看到他们的盈利，应该把“煤老板”的投入和纳税人的利益区分开，把他们的努力和基于垄断生成的利润区分开。这个账要算，但不是靠简单的行政命令就能解决的，如果按照原来缴纳的采矿权价款的1.5倍或者2倍给予赔偿，那这个价格太低了。

煤改之“法”：很难找到法律依据

　　　　NBD：企业在收购之前，这些煤矿通常都经过了层层转手，同时，其经营状况也并不为外界所熟知。山西省的政府官员表示，不应保护违法违规经营、非法交易等带来的不正当利益。对于这种说法，各位怎么看？

        何长明：关于“不正当利益”，山西有关方面并没有提供有力的证据，如果因为个别煤矿存在违法违规行为而把所有煤矿  “一棍子打死”，这等于政府承认在采矿权审批过程中存在“灰色成分”。

        事实上，现有民营投资的中小煤矿中，有相当数量属于外来投资者，他们在2006年山西省煤炭资源有偿使用改革过程中，依据晋政[2006]187号规章要求来接手，手续合法、六证齐全，是应该得到法律和政策保护的。

        NBD：现在也有不少批评山西省的声音。有学者认为，山西省实行的煤矿重组本身就不合法。当然我们也看到，山西省政府文件和国务院文件有多处差异，比如国务院要求“整合后矿井规模不低于30万吨/年，新建矿井规模原则上不低于60万吨/年”，而山西省却提出，“到2010年底，煤矿企业规模原则上不低于300万吨/年，矿井生产规模原则上不低于90万吨/年”。从法律角度看，地方政府在制定地方标准时，是否可以在国务院文件的基础上适当提高或降低门槛？

        何长明：这显然是不合法的，这只是山西省创设的一种  “行政许可”。山西省政府在没有国务院授权的情况下制定“自己的标准”，大大超过了国务院批准的合理规模，而且还将“国家引导鼓励”改为“地方行政强制”，这些都严重背离了国务院文件精神，违背依法行政的要求，等于否定了国务院文件。

        李曙光：我们不能一上来就说它违法了。国务院出台的文件不一定就是“法”，和国务院文件有差异也不一定就是违法。这个问题很复杂，有“国进民退”的因素，有产业大整合的因素，也有资源性资产整合的因素。

        如果说被整顿的资源是国有资产，那么地方政府就没有权利、也不应该有权利去调整中央政策。但如果有中央授权，那就是另一回事了。问题是，现在中央和地方的权限划分得不是很清楚，所以地方政府在制定和执行政策时很容易出现问题。

        NBD：有人说，浙商和山西省之间的争论背后是复杂的利益纠葛，但归根结底争的是原本属于国家的矿产资源所有权收益，由此更暴露出现行矿产资源产权制度的漏洞，李老师是怎么看这个问题的？

        李曙光：没错，原因是“上面乱”，结果就是“下面更乱”。我们现在非常缺乏资源政策和资源法律，我们有企业层面的国有资产法，却没有资源方面的国有资产法。地方政策是否合法、评估补偿标准如何制定，都需要在资源性国有资产法的基础上来实施。当然，在制定产业政策和资源政策时，我们除了要考虑现有的利益层面，也应该从长远考虑对民营经济的保护问题。

煤改之“根”：国资强势未必就好

　　　　NBD：对于山西煤矿重组，外界有个说法叫做“国进民退”，但山西认为应该是  “优进劣退”、“大进小退”。对于国有资本和民营资本这样的博弈，各位怎么看？

        林伯强：这是个很有意思的问题。不管山西省政府怎么说，有一点是必须承认的，那就是在这个过程中，小煤矿确实在被国有大煤矿兼并，民营资本确实在逐渐退出，而国有资本则在不断进入。

        在这个基础上，我们才可以讨论问题的关键——煤炭市场如何整顿和发展？国有资本的劣势怎样弥补？如何吸引更多的民资进入？如果只在一些文字游戏上纠缠，是没有意义的。

        NBD：林老师觉得国有资本的劣势在哪里？

        林伯强：效率低。这是所有国企的通病，在煤炭市场中，国企的低效率可能成为制约其发展的重要因素，对市场发展也不利。但国企也有好处，它可以凭借其雄厚的资本实现产能升级改造，从而提高回采率；同时改进操作条件，降低矿难的发生。这两点是十分关键的。

        但总体来看，我认为国有资本强势介入煤炭市场并不是好事，我们应该考虑更多地引入民营资本，促进市场的良性竞争。比如，引导民营小煤矿自己合并成大煤矿等。

        NBD：18日，一些浙江煤老板曾邀请山西方面的相关领导到杭州协商，但山西代表并未出现。何先生参加了这次协商，能不能介绍一下情况？

        何长明：18日下午，我们在杭州组织了“地方产业政策延续性与企业投资信心研讨会”，会议的主题正是“如何破解山西煤矿整合困局”。遗憾的是，山西方面一个代表也没有来，我们就只有自己讨论了，话题主要还是围绕山西煤炭改制的“合法性”。

        这么长时间以来，我们一直在等山西方面的表态，但除了媒体的报道，山西方面至今没有给出任何正面的回应。浙促会暂时还没有确定下一步的计划，但如果对方一直不回应的话，我们可能会就个案提起诉讼。

煤改之“忧”：别等缺煤才想转型

　　　　NBD：19日上午，我们电话采访了山西省宁武县一位负责煤矿兼并重组的领导，他说：“不管外界怎么讲，山西煤矿重组进程是不可逆转的，肯定要按照要求继续做下去。”这样的话，双方还有没有商量的余地？

        林伯强：我认为双方可能都会做出一些让步。煤老板可以适当降低自己的报价，山西方面也可以提高评估价格，同时，山西省政府可以给予煤老板一些政策优惠，比如减免税费、土地支持等。有媒体报道说，一些煤老板正在考虑去其他省份投资，这对山西发展可不是好事。

        我觉得这个事情最终可能仍然以行政的力量去解决，如果我们以市场的方式解决，结果会相对公平，但由于个案太多，这个改制进程可能要拖很久，山西省的小煤矿改制可不允许等那么久。行政解决虽然有时会有些失公平，但效率高。

        NBD：解决方法是可以谈的，从煤炭产业发展和山西省发展的角度说，我们也认为煤矿改制势在必行，不能因为暂时的困难而放弃。

        林伯强：没错，山西省资源型、高污染的发展模式必须要进行转型了，不能等到没钱、没煤的时候再去转型，那就太晚了，这也决定了煤矿改制的必然性。我认为，如果及早进行转型，山西的未来不会差。

        最后还有一点值得注意，就是如何做好善后的问题，在整个煤矿改制的过程中，怎样解决遗留尾矿问题、环境问题、原有矿工安置等，都需要仔细考虑。由于山西是第一个“吃螃蟹”的，这对其他资源型省份来说，山西的做法可能会成为一个范本，很多经验是值得借鉴的。

        NBD：透过各位专家的观点，我们可以得出这样的结论：在山西省的转型进程中，煤炭改制是一道无法绕开的坎，而在煤炭改制中正在遭遇的种种问题，也许只是一些插曲，无论如何，对于山西省和其他资源型省份来说，改革势在必行。我们也相信，双方经过理性的协商和谈判，一定能够得出一个理想的解决方案。再次感谢各位嘉宾！

　对话记者

每日经济新闻记者  张敏  何珺

　对话嘉宾

林伯强  厦门大学中国能源研

        究中心主任何长明  浙商资本投资促进会

法律顾问

李曙光  中国政法大学研究生

院副院长



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