新一轮财税体制改革在即 如何影响地方政府“钱包”？ 对话改革见证者：先分事权，再分财权

新一轮财税体制改革呼之欲出。

2023年，中央经济工作会议提出“谋划新一轮财税体制改革”。2024年7月，党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》中，部署了财税体制改革的重点任务和方向。

“税收取之于民，用之于民”，怎么收？怎么用？财税体制改革关乎政府职能的调整，更与你我的生活紧密相关。在8月31日晚播出的CCTV财经《对话》中，一场触及经济社会生活的讨论从一个“税”字展开。

国家税务总局原副局长、联办财经研究院首席专家许善达，华夏新供给经济学研究院创始院长、中国财政科学研究院研究员贾康——两位亲历了改革开放以来重大财税改革的见证者现场解读这一轮财税体制改革的动因与方向，《每日经济新闻》副总编辑韩瑞芸作为媒体代表出席并参与对话。

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再谈央地财政关系：先划分事权，再划分财权

改革总在问题中应运而生。1994年，针对“财政包干”体制的种种弊端，以及中央与地方财政分配关系的失衡，我国推出分税制改革，至今已有30年。当改革发展到今天，中央发出“谋划新一轮财税体制改革”的重要信号，指向的又是哪些问题与宿疾？

有声音指出，新一轮财税体制改革是对地方财政问题的一个回应。近年来，地方财政的风险隐患接连暴露，例如基层财政困难、地方隐性负债、土地财政短期行为等，尤其是伴随房地产行业的波动，地方政府原先倚仗的一大块财力走上了下坡路。“这造成一种新的倒逼。”贾康坦言。

那么，新一轮财税体制改革如何缓解地方困难？

许善达认为，目前的问题在于政府间的收入和职能不均衡：地方政府收入占总财政收入的50%出头，但支出占了总财政支出的85%。“我认为首先（要）调整的（是），地方政府不应该承担80%多的支出。”许善达说。

许善达举例道，养老应该由中央政府管理而不是现在的分省统筹，按照地区搞养老制度，受损最大的是跨行政区划的就业人员；而基本住房应该由地方政府负责，因为居民在当地就业。“在确定事权的前提下，再来确定收入归属。”许善达说。

此次中央有关深化财税体制改革的相关决定中，一大重头戏便是完善中央与地方的财政关系，包括建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系；增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限；适当加强中央事权、提高中央财政支出比例。

许善达强调，给地方增加税收、增加税源，并不是说一定会造成中央收入减少。“这只是一种措施，还有把地方的钱集中到中央的措施，所以最后的比重要根据新的职责和税种的收入划分。”许善达说。

然而，不可否认的是，事权与财权的重新调整也会引起地方利益和政府部门利益的调整。贾康表示，事权合理化不是简单地讲走集权之路还是分权之路，要落到形成可操作的事权一览表和支出责任明细单，文件的形成过程也一定要征求各方意见，包括地方意见。

另一方面，针对地方财政问题，贾康认为还有一个“釜底抽薪”的法子，就是把分税制在省以下贯彻落实。贾康表示，1994年以来，分税制实际仅在中央和省为代表的地方之间沿袭了下来，而省以下分税制没有真正落实，仍是五花八门、复杂易变、讨价还价色彩浓厚的分成制与包干制。

贾康 图片来源：CCTV对话微信公众号

“没有一个规范性和稳定性的基本局面，就非常容易产生基层财政困难、地方隐性负债、土地财政短期行为等问题。”贾康建议，把财政的实体层次减少到三级，按照中央、省、市/县的三级框架分税，才可能把分税制横向到边、纵向到底地贯彻下去。

税负变大还是变小？专家解读房地产税、所得税改革动向

财税体制的每一次改革都会在经济和社会生活中激起层层涟漪。对企业和个体来说，其最关心的问题不外乎税改之后，税负变大还是变小？但这并不是可以简单回答多或少的问题。

许善达表示，从宏观税负的角度来看，国家需要多少税由多个因素决定，包括国家安全的需要、公共服务的标准、税负对企业全球竞争力的影响以及征收成本，要综合、平衡考虑多个因素，来决定我国宏观税负要到什么水平。

那么，个体与企业能从这一轮财税体制改革的谋划中捕捉到哪些信号？

中央有关决定提出，健全直接税体系，完善综合和分类相结合的个人所得税制度，规范经营所得、资本所得、财产所得税收政策，实行劳动性所得统一征税。其中，在个人所得税这一项，许善达和贾康一致认为，最高边际税率应当下调。

许善达指出，“我国个人所得税的最高边际税率在全世界范围来看都是很高的，高税率原本是想调节高收入人群的收入，但事实上很多时候没有发挥作用”。许善达举例道，一些高科技人才与企业进行入职谈判时，都要求税后工资达到一定标准，企业为了满足这些人才的要求，只能把税率加高的部分计入名义工资，这实际上增加了企业成本。

在高科技企业的全球竞争中，人才的重要性愈发凸显。“高科技企业里智力投资成本占的份额很大，这部分税负重了，对整个企业的成本增加是很多的。”许善达说，“我们要竞争、吸纳更多高科技人才，在这个问题上就要来通盘考虑我们的个人所得税制度。”

直接税体系中，长远来看，还有一项备受关注又有争议性的税种——房地产税。

房地产税会不会收、怎么收？贾康认为，在国家层面要积极稳妥推进房地产税立法，这是必须做的，只是由于房地产行业下行等因素，当下不具备房地产税改革试点扩围的时机。“但是我强调的方向是没有变的，必须在这方面寻找合适的时机。”贾康说。

许善达持有一些不同的看法。他认为，房地产税作为一种财产税，从法理上说，财产税要向财产所有者征收，但在我国，土地归国家所有，购房者所有的财产是建筑物。“如果对建筑物收财产税，我是赞成的。”许善达说，但他认为，将房价包含的土地使用费放在一起征收不符合基本法理。

许善达 图片来源：CCTV对话微信公众号

对此，贾康认为，从其他地区经验来看，并不是以终极产权为征税依据。例如在英国，无论是否拥有房产所在土地的所有权，都一视同仁征收“市政税”；在中国香港，土地的终极产权没有私有过，但也早早开征所谓的“差饷”——相当于现在说的房地产税。

财政政策如何发力：消费是基础，有效投资是关键

财税体制改革是经济工作这盘大棋局的其中一步。在“谋划新一轮财税体制改革”的过程中，其他财政政策也引发了一轮又一轮的热议。例如，多位专家曾建议，通过发放消费券的方式提振消费，但这一措施的效果有多大，引发了不同的讨论。

许善达认为，消费券不是天上掉的馅饼，老百姓把消费券花出去，企业收到消费券要跟政府换钱，才能买原料、发工资，因此消费券是用政府负债的方式强制个人消费。如果要发消费券，企业就要考虑其商品在消费券适用范围能否扩大收入，同时财政还要准备好足够的现金。

贾康则补充了另一种形式的消费券，不同于许善达描述的限期代金券，还有一种是政府跟企业联合发放的优惠券，拿这类消费券买东西或者到饭店吃饭，可以享受优惠。“这个促销券就等于地方政府把促销带来的经济景气的增值税提前预支，是自己算得过来账的关系。”贾康说。

但贾康同时强调，在整个社会再生产的循环里，中央的表述值得我们深刻领会：消费是基础，但有效投资是关键。贾康认为，从消费的刺激鼓励来说，有一些手段可以收一时之效，但支持持续消费的源头活水一定是有效投资。

何为有效投资？

从投资结构来看，许善达指出，近年来民间投资的增长率较低、占总投资比重下降，由此产生的一个问题就是就业问题。“民营企业是主要的就业来源，国营企业投资主要是面向基础设施，这种对于就业的增长是不多的。所以现在咱们鼓励民营企业投资，就希望能够在就业增长上发挥作用。”许善达说。

“就业机会使老百姓有稳定的收入，以及心理上有安定感、敢花钱，再配上社会保障，解除后顾之忧，把这些全配齐了，消费支撑力作为基础作用才能够不断地体现出来。”贾康解释道。

贾康表示，当前在扩大内需方面，政府通过加大特别国债和超长期特别国债发行力度推动有效投资，很多是国有经济成分首先进入的领域，在提升经济景气后，要提振民营经济的信心，改善民营经济部门的预期，让他们敢做更多、更广泛的增加就业机会的投资。此外，贾康指出，虽然宏观层面中央态度很好，政策也符合民心，但企业的实际感受仍然有温差，“企业自己的感受没有到位，‘自己人’的待遇没有很好落实，这些事情要一并解决”。