专访全国人大代表、民盟中央副主席郑功成：老龄工作重新划归民政部不是简单的历史回归，而是面向未来的改革创新

养老是事关每个人的大问题。

截至2022年底，全国60岁及以上人口约2.8亿，占全国人口的19.8%，预计到2035年将增至4.2亿，占比将超过30%。

日前，十四届全国人大一次会议表决通过了关于国务院机构改革方案的决定。方案明确，完善老龄工作体制。实施积极应对人口老龄化国家战略，推动实现全体老年人享有基本养老服务，将国家卫生健康委员会的组织拟订并协调落实应对人口老龄化政策措施、承担全国老龄工作委员会的具体工作等职责划入民政部。全国老龄工作委员会办公室改设在民政部，强化其综合协调、督促指导、组织推进老龄事业发展职责。

这次改革主要是出于什么考虑？对老龄事业的发展会有哪些影响？应当如何积极应对人口老龄化？全国两会召开期间，《每日经济新闻》（以下简称NBD）记者就这些问题专访了全国人大代表、民盟中央副主席、中国社会保障学会会长、中国人民大学教授郑功成。

郑功成说，老龄化并不可怕，可怕的是消极的老龄化、不健康的老龄化、无准备的老龄化。我国需要树立积极老龄化、有为老龄化的发展理念。

对于新一轮机构改革将老龄委相关工作重新划归民政部，郑功成表示，让民政部统管老龄事业不仅是传统，而且具有明显的优势。但他强调，不能将这次机构改革简单地看成是历史的回归，而应当看成是面向未来的改革创新。

图片来源：受访者供图

通过提高老年人的年龄门槛来改善社会氛围

NBD：党的二十大报告中提出，实施积极应对人口老龄化国家战略，发展养老事业和养老产业。您如何理解“积极应对人口老龄化”？

郑功成：目前，社会普遍存在养老焦虑症，这与人们对老龄化的全面认识不足有关，而动辄以60岁以上人口占总人口之比或者以其绝对数规模发展态势来描绘老龄社会并将老年人视为社会负担的思维定式，是导致养老恐慌的重要原因。

事实上，老龄化并不可怕，可怕的是消极的老龄化、不健康的老龄化、无准备的老龄化。因此，我国需要树立积极老龄化、有为老龄化的发展理念，并将这种理念融入经济社会发展政策之中。

这种理念的内涵至少包括四点：一是通过提高老年人的年龄门槛来改善社会氛围。我国人均预期寿命已超78岁，达到发达国家平均水平，也应以发达国家普遍奉行的65岁为标准，让跻身老人的年龄门槛随着寿命延长而提升不仅是长寿社会调整人生周期的内在要求，更有助于逐渐改变公众心理与社会氛围。

二是将老年人依然视为社会建设者。事实上，老年人也是重要的人力资源，低龄、健康老年人都在劳动之中，国家在保障老有所养的同时，还要助力实现老有所为。

三是推进健康老龄化至关重要。应当促使人人健身，努力做到身心健康，将我国老年人的健康余命提高到发达国家的水准。

四是将老年人的社会参与融入养老保障体系之中，畅通参与途径，倡导以老助老。

让民政部统管老龄事业具有明显优势

NBD：新一轮的机构改革将老龄相关工作又划入了民政部，您认为这主要是出于什么考虑？对老龄事业的发展会有哪些影响？

郑功成：这当然是为了使老龄工作能更好地、有效地统筹推进。因为卫健委只管医疗服务与健康，这只是一个方面，而老龄工作及其应对却是综合的，涵盖了方方面面。

民政部专设养老服务司，负责养老服务保障；其又负责社区建设与基层治理，这与老年人最近；还负责社会组织与慈善事业，这是支撑老龄事业的重要社会力量，因此，让民政部统管老龄事业不仅是传统，而且具有明显的优势。

需要指出的是，不能将这次机构改革简单地看成是历史的回归，而应当看成是面向未来的改革创新，它必须进一步提升国家积极应对人口老龄化战略的决策层级，如在党中央设立相应的决策机构，必须进一步强化民政部的统筹规划功能并赋予充分的权力与责任，必须能够进一步强化相关部门之间的有效协同，因为仅靠民政部门是很难推动整个老龄工作的。

目前，涉老部门包括民政部、人社部、卫健委、医保局以及负责老干部的组织部门、负责老军人与优抚对象的退役军人事务部门等，这些部门必须高效协同，才能使积极应对老龄化的国家战略顺利实施，这是值得全国所有老年人都期待的。

明确三个层次养老金制度的保障功能

NBD：党的二十大报告提出，完善基本养老保险全国统筹制度，发展多层次、多支柱养老保险体系。对此您有哪些建议？

郑功成：构建多层次养老金制度体系是应对人口老龄化与满足不同层次群体需求的内在要求，也是我国养老保险制度改革的既定目标。过去20年间，在多层次养老金体系建设方面取得了一定成效，体系轮廓已经呈现，但总体上仍然十分滞后，这种局面必须尽快改变。

2021年末我国城镇职工基本养老保险累计结存近5.26万亿元 数据来源：同花顺iFinD

对于构建层次结构清晰、保障功能明确、未来预期稳定的多层次养老金制度体系，理性的思路如下：

首先，明确三个层次养老金制度的保障功能。其中，法定的基本养老保险作为政府主导的公共养老金制度，应负责解决老年人的基本生活经济来源，依法强制实施并覆盖全民，采取现收现付的财务机制，所有老年人均应相对均衡地享有水平适度的法定养老金。

企业或职业年金是用人单位主导、政府支持的政策性养老金，它通过减免用人单位和参保人税收等措施，为老年人提供适度普惠的补充养老金，其采取完全积累即个人账户式的财务机制。

个人养老金或商业性养老金由市场主导并遵循市场交易法则，政府可以给予适当的支持，奉行“不保不得、少保少得、多保多得”原则，以满足较高收入者提升年老后物质生活水准的需要，同时兼具其他风险保障功能。有鉴于此，在促使法定养老保险优化并定型后，政策重点应当是支持企业年金朝着覆盖大多数劳动者的方向发展。

其次，统筹规划养老金体系的总体水平与不同层次的基本水准。其中：法定养老金应当切实贯彻保基本、促公平原则，根据个人适度水准的基本生活需要，其替代率以40%左右为宜；企业年金或职业年金的替代率可确定为30%左右；第一、二层次相加即能够确保老年人过上较为体面的晚年生活。

商业性养老金则宜完全凭个人能力与需要自愿参加，政策上无法预设替代率目标，但可以引导人们据需参保，并给予适度的政策支持；多层次养老金体系的建设与发展，应根据这样的结构与不同的替代率来谋划并逐步推进。

再次，大力发展企业年金并促使其朝着适度普惠的方向发展。为此，需要采取如下举措：一是继续降低法定养老金的缴费率和替代率，为企业年金发展留出空间，同时使用人单位与参保者个人有足够的能力参与企业年金。

二是将大多数劳动者能够拥有企业年金作为政策目标。以2013年德国企业年金覆盖率达56.4%、美国为41.6%为参照，社会主义中国的企业年金覆盖率可设定为不低于60%，政策重点应当是促使企业年金从正规就业者向非正规就业者扩展、从国有企业向民营企业扩展、从报酬较高的劳动者向报酬偏低的劳动者扩展，政府财政应当为低收入群体提供参加企业年金的适当补贴，并适用于灵活就业人群中的低收入者与农民。

三是增加市场主体，鼓励市场竞争，引导第二、三层次养老金健康发展。包括增加寿险公司和专业养老保险公司，鼓励基金公司与其他金融机构举办企业年金，鼓励大企业自主举办企业年金，支持小微企业集合举办企业年金，并据此提供精准的政策支持。

最后，鼓励发展个人养老金和商业性养老金，引导中高收入群体特别是高收入群体通过市场获得更高、更全面的养老保障。为此，应当进一步开放保险市场，督促保险公司提高养老金产品开发能力并依靠服务质量赢得保险客户，在政策方面的重点应当从偏重税收优惠转向放开投资管制，让市场主体主要通过投资收益而非保费收入来实现自己的利润目标。当前需要及时总结延税型商业性养老金的试点经验，在鼓励商业性养老金发展的同时避免形成强者通吃、弱者失助的局面。

至2022年三季度末全国企业年金积累基金近2.8万亿元 数据来源：同花顺iFinD

建议通过多方筹资提升养老护理人员待遇

NBD：今年全国两会期间，您主要关注哪方面的议题？带来了哪些建议或议案？

郑功成：今年提出了一个关于加快制定养老服务法的议案，同时提交了关于多方筹资提升养老护理人员待遇的建议案。

人口老龄化是我国进入本世纪后的基本国情，并不可逆转地向深度老龄化迈进，而发展养老服务是积极应对人口老龄化少子化国家战略的关键性制度安排，也是保障老年人权益的重要支柱和民生经济的重要增长极。在人口老龄化形势日益严峻的背景下，发展养老服务业以满足老年人的需要已经从家之大事上升为国之大事。

然而，我们调研发现，我国养老服务发展情况并不理想，服务供给总量不足、结构不合理、服务质量不高以及居家老人的需求无法得到满足、养老机构运转艰难、专业护理队伍建设严重滞后等是现实写照。

特别是失能老年人、空巢高龄老年人因养老服务供给不足或质量不高而陷入困境者不断增长，养老机构陷入经营困境者亦不少，一些地区已出现养老机构倒闭现象。造成上述现象的原因是多方面的，但国家层级法制缺失至关重要。因此，加快制定养老服务法十分必要。

具体来说，首先，人口老龄化进程加快，养老服务需求日益高涨。截至2021年底，我国65岁及以上老年人占总人口之比达14.2%，较2000年的7%翻了一番，标志着从轻度老龄社会进入了中度老龄社会，而家庭养老服务功能普遍弱化。我国家庭户均人数已由2000年的3.44下降为2020年的2.62，老年人口独居、空巢比例明显提升，对社会化的养老服务需求持续高涨，这使得解决老年人的基本养老服务问题成为紧迫需要。

其次，养老服务行为需要规范，养老服务权益需要维护，养老服务领域的现实问题需要通过制度安排加以解决。现行政策以优先保障特殊困难老年人（主要是原农村五保户和城镇孤寡老年人）的服务需求来体现政府“保基本”的底线责任，各省市养老服务条例也均遵循了保基本的原则，但老年人权益保障法中的赋权模糊，如“特困”“优先保障” 等欠缺具体解释，老年人在什么条件下可经过什么程序得到什么养老服务无法可依。

同时，养老服务机构的权益亦不明确。养老服务监管主体责任混乱，条块分割的制度性障碍亟待破除，部际协调机制亟待优化。此外，非明确量化的要求在执行中会大打折扣，易产生寻租行为，执行力度弱也减缓了养老服务发展的进程。因此，养老服务行为及其监管体系等亟待法律规范。

三是农村养老服务的短板要依法补齐。根据七普数据，人口老龄化城乡倒置现象进一步加剧，农村人口老龄化高达23.81%，远高于城市的15.82%。农村养老面临着年轻劳动力外流、空巢独居老人没有养老服务的困境，农村养老服务的人力短缺更成重大现实问题。

养老服务立法滞后也导致了一系列不良效应。调研发现的主要表现有：国家层级缺乏统一的法制规范，各地自行其是，使制度安排的统一性与公平性受到损害；养老主体责任边界不清晰，责任失衡；市场主体进入养老服务业难，发展好更难；养老服务人才缺乏、队伍不稳，资格认证混乱。

因此，加快我国养老服务立法势在必行。

近年来我国老龄化程度日渐加深 图片来源：新华社记者 唐奕 摄

在强调养老服务立法至关重要的同时，我认为当前的关键性问题是养老护理人员极度短缺。我到某省调研发现，平均一个养老机构还没有一个有护理资格证书的护理员，各地养老机构都反映很难招聘到合格人员，队伍不稳定，主要原因是待遇很低。在中西部地区的养老护理人员每个月甚至只有一千元左右，而他们做的是代替子女尽孝的事情，特别是为失能老人服务的护理人员更是如此。

在待遇极低的条件下，没有年轻人愿意干，而中年或低龄老年人参与又大多缺乏专业训练，致使养老服务整体上质量不高，公信力不足，老年人与其家属往往不放心，结果是绝大多数失能老年人、高龄空巢老年人居家陷入困境或者给家属带来沉重负担。

因此，我这次建议国家能够重视养老护理人员的待遇问题，通过增加财政投入、利用彩票公益金投入、向社会筹资以及推广公建民营模式以减轻养老服务业投资者的成本开支等，促使护理人员待遇有较大幅度的提升，进而形成服务质量提升、老年人及家属放心消费，养老服务业规模持续壮大，养老机构能够改变经营绩效，真正形成既能满足老年人需要又能够让养老服务业经营者有稳定收益的良性格局。

封面图片来源：受访者供图