构建全面推进乡村振兴的财政保障体系

内容提要：党的二十大提出全面推进乡村振兴。充分发挥财政在国家治理中的职能作用，是推进乡村振兴战略的重要支柱和基本保障。当前，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务，中央坚持把扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来，持续多年出台大规模组合式减税降费措施，财政收入在多年扩张后进入增速收缩期。在减税降费大环境下，构建完善科学合理、收支平衡的财政保障体系，对全面推进乡村振兴战略具有重大意义。本文拟在简要介绍乡村振兴战略现实背景基础上，检讨推进乡村振兴的基本问题，研究财政保障体系对乡村振兴的作用机理，思考构建加快推进乡村振兴财政保障体系的路径选择。

关键词：乡村振兴减税降费财政保障

一、全面推进乡村振兴的现实背景

建国后，为了改变中国一穷二白、积贫积弱的农业国现状，国家在制度安排上采取了重工轻农、先城后乡的工业化路径。对农副产品实行统购统销，农副产品以明显低于市场的价格统一卖给国有商业部门，通过工农产品剪刀差转移生产利润，以农业的额外付出加快完成工业原始积累，从而形成了城乡二元化经济结构的制度性渊源。改革开放以来，国家加快建立完善社会主义市场经济制度，经济社会发展有了长足进步，土地联产承包和农民工进城释放了生产力，农村农业面貌发生了翻天覆地的变化。但城乡之间在市场机制、产业经济、基础设施、公共服务、文化教育、社会民生、居民收入等方面仍然存在不小的差距，长期形成的城乡二元化壁垒仍然有待破除，发展中“不平衡、不充分”的问题在乡村也更为突出。

“三农”问题是国家经济社会发展领域的重中之重，是关系国计民生和国家现代化的根本性问题。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视“三农”工作，持续加大强农惠农富农政策力度，扎实推进农业现代化和城乡融合发展，全面深化农村改革，农业农村发展取得了历史性成就。针对我国城乡差异的客观现实，党的十九大报告提出“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”二十字方针的乡村振兴战略。党的二十大报告进一步提出全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村，将乡村振兴列为全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务和解决“三农”问题的总抓手。

二、推进乡村振兴面临的基本问题

当前，全面推进乡村振兴面临千头万绪的诸多问题，涉及我国城乡之间经济社会发展的方方面面。从机理机制层面来看，体现为历史、体制、要素、市场等四个方面，相互关联、互相作用，构成了我国城乡差异历史性命题的基本问题。

图1城乡差异面临的基本问题

（一）城乡二元化壁垒仍待破除

改革开放以后，随着土地联产承包推行、农产品价格政策调整、化肥农药等农资产能扩张，以及外出务工等农村收入来源多样化，农村居民收入增长加快,与城市居民的收入差距开始缩小，20世纪80年代前期，差距最小时（城市居民收入与农村居民收入之比）为1.82倍。到80年后期，市场经济因素逐渐替代制度安排，工农业产品的剪刀差并没有缩小，同时在土地、劳动力等生产要素供给方面又形成了新的制度性剪刀差，城乡差距反而有所拉大。伴随我国二、三产业的升级崛起，资本追求效益和经济“马太效应”促使生产要素向城市加速集中，农村农业始终难以增加积累，缺少扩大再生产能力，发展相对滞后。

（二）农村财政投入长期短缺

建国以来，尤其是改革开放四十多年来，中国以短短的时间走过了西方发达国家数百年的工业化道路，但效率优先在一定程度上导致了公平弱化。虽然以取消农业税为标志的税费改革减轻了农民和农村负担，但同时也带来了中央地方之间事权财权不匹配等矛盾。尤其是中西部广大地区的县乡以下政府自20世纪90年代后半期以来出现大量负债，在经济上陷入濒临“破产”状态，乡镇一级政府收支困难等问题突出，对农村发展的投人严重不足，农村公共产品供给短缺，基础设施建设较为滞后，教育文化医疗事业发展缓慢，导致“三农”领域历史欠账极多。从涉农财政支出结构来看，大致分为多取少予（1950-1978）、先减后增（1979-1997）、聚焦基础（1998-2003）、全面减负（2004-）等四个阶段。除50、60年代以及改革开放后的部分年份，我国农业支出占财政总支出长期维持在10%以下，在20世纪90年代后期到21世纪初甚至下滑至6%-8%区间。

（三）城乡之间要素循环失灵

在市场经济条件下，市场主体以追求经济利益为最高目标。但由于自然资源、规模化程度、技术生产率等原因，我国农业经济投入产出比不高，生产要素投入长期单方面向利润丰厚的非农领域集中。一方面，较高素质的农村青壮劳动力以升学、务工、经商、随迁等多种的形式转化为城镇人口；另一方面，农村资金也以置业、生产投资、利润转移、居民消费等方式源源不断地流入城市；再一方面，文化教育、科学技术、经营管理、法制环境等技术进步要素也主要集中在城市。总体来看，生产要素往往从乡村单向流动到城市并沉淀下来，缺乏从城市到乡村的要素循环机制，农业难以得到资金、人才、技术、市场等方面的支撑和反哺。

（四）农村市场机制尚不完善

改革开放四十多年来，我国社会主义市场经济体制逐步建立，但小农户生产依然是农村经济的主流。农村市场经济机制发展较为滞后，生产成本较高，竞争力不强，阻碍了农业市场化和现代化。一方面，资本入场的农业投资项目经常“水土不服”，农村合同意识、法制意识等相对淡薄，项目需要承担较大的非市场化风险。另一方面，小农户为主的经营主体规模偏小，市场信息不灵，防范市场化风险的能力极弱，农业规模化、集约化、现代化的优势难以发挥。近年来，农副产品的暴涨暴跌现象不断发生。以生猪为例，2019年至2020年，生猪价格持续高位运行，较前5年平均价格增长200—300%，但随后价格急转直下短短半年就回落至前5年平均水平，又让追养的农户损失惨重，这充分说明小农户所面临的巨大市场风险。

三、财政保障体系对推进乡村振兴的作用机理

财政是国家治理体系的基础和支柱，在推进乡村振兴战略中发挥着极为重要的保障作用。2018年1月，党中央、国务院出台《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，2021年出台《乡村振兴促进法》，2022年出台《乡村振兴责任制实施办法》，安排部署推进乡村振兴战略，推动财政保障、公共服务、资本引导、人才聚集、责任落实等方面形成合力。鉴于财政政策长期在“三农”领域“多取少予”的偏差，在乡村振兴已经提髙到国家大政方针和战略髙度的今天，必须要高度重视财税机制在推进乡村振兴战略中的保障作用，构建加快推进乡村振兴的财政保障体系，充分发挥财政调节再分配的经济职能，调动生产要素、发展产业经济、消除城乡差异、惠及社会民生，推动农村农业优先发展。

基于研究需要，从制度构建到作用形态出发，重点分析财政作用机理的制度保障、政策手段以及财力运用等三个维度。

（一）财政是加快推进乡村振兴的制度保障

党的二十大提出，健全现代预算制度，优化税制结构，完善财政转移支付体系。当前，中央地方之间事权财权不匹配、政府与市场的关系未厘清、城乡二元化结构壁垒待破除、社会主义市场经济体制待完善等一系列问题，都需要通过进一步增强国家治理能力来解决，财政则需要充分发挥其在国家治理中的基础性和支柱性作用。具体到全面推进乡村振兴，需要以收入和支出为核心，构建完善制度化、合理化的公共资源利益再分配机制，形成效率驱动、科学合理、可持续发展、公共财政引导补位的体制环境，优先保证农村农业发展中的要素供给水平。

（二）财政是加快推进乡村振兴的政策手段

财政具有非排他性和非竞争性的特征，为农村农业发展提供包括基础设施、医疗教育、民生保障、社会保险等方面的公共产品和公共服务。在社会主义市场经济条件下，公共财政是政府提供公共产品的主要渠道。政府通过财政支出（补贴）、税收和政府采购等各种政策手段来调节政府、市场、产业、农户等各方利益关系，确保“三农”政策落地落实和发挥作用。当前城乡差异主要表现在基础设施建设、公共产品供给、居民社会福利、医疗文化教育等软硬件环境方面，要解决这些问题，财政保障体系的构建就成为必然选择，有利于根据不同时期城乡经济与社会发展的特点，调整城乡公共产品供应水平，保持城乡公共产品提供的相对合理。

（三）财政是提高乡村治理能力的基础支柱

财政是乡村治理运行的基本保障，乡村治理主体、规则、要素的培育发展和治理机制的形成，都离不开财政的支持和保障。当前，我国正处于经济社会转型时期，各种经济社会矛盾多发，社会群体利益诉求复杂，农村空心化现象较为严重，基层治理能力相对弱化。乡村治理面临经济分享、利益分化、诉求多样等众多问题。因而在国家治理大背景下，财政不仅是投入资金使其运转的一种手段和政策，更是反映基本公共价值、推动体制机制变革的实践载体和支撑工具，需要在乡村振兴战略中发挥引导公共价值、增进治理水平、实现公平融合的复合功能。

四、全面推进乡村振兴财政保障体系的路径选择

新时代十年来，我国经济社会发展取得历史性成就、发生历史性变革，综合国力迈上新台阶，转型升级取得新成效，新动能成长实现新突破，对外开放形成新格局。当前，国际环境风高浪急、国内改革发展稳定任务艰巨繁重，以习近平同志为核心的党中央团结带领全党全国各族人民迎难而上，加大宏观调控力度，发展质量稳步提升，科技创新成果丰硕，改革开放全面深化，就业物价基本平稳，粮食安全、能源安全和人民生活得到有效保障，保持了经济社会大局稳定。下一步，党中央将带领全国人民坚持稳字当头、稳中求进，把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来，继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，加强各类政策协调配合，突出做好稳增长、稳就业、稳物价工作，有效防范化解重大风险，推动经济运行整体好转，实现质的有效提升和量的合理增长。

图2财政保障体系的路径选择

（一）以较长期的财力放缓为政策总前提

2022年，在“十三五”期间累计减税降费超过7.6万亿元基础上，中央推出了新的组合式税费支持政策，全年预计退税2.5万亿元，其中增值税留抵退税约1.5亿元，退税资金全部直达企业，力度空前。由于复杂多变的外部环境和需求收缩、供给冲击、预期减弱三期叠加，可以预见在未来较长时期内，我国财政收入增速将极大放缓，微增长乃至规模收缩或将成为常态。

构建全面推进乡村振兴财政保障体系，必须以减税降费和财政收入低增长为政策总前提，以税收优惠鼓励和支持涉农产业市场化、集约化和现代化。一是要坚决落实减税降费各项措施，加大涉农税收优惠扶持力度。税收优惠要精准加力、综合施策、完善体系，过去对农产品的减征免征税收优惠，但收益往往通过市场传导到上游的加工销售等环节，农村经营者受益较小。税收优惠要进一步转向对包括农业合作经营、农产品深加工、“互联网+农业”、乡村旅游服务等在内的现代农业进行制度性、长期性和体系性的税收扶持等方向上来，降低农村农业经营发展成本。二是要发挥财政工具的支点作用，切实提高财政杠杆效率。在减税降费大环境下，总财政支出规模受到限制，寄希望于财政支出规模的大幅增长并不现实。要以财政工具为抓手和着力点带动市场资本入场，优化财政政策发挥作用的机制体制，以问题导向寻找推动乡村振兴的要素投入突破口。

（二）从厘清政府和市场关系的角度确定财政界限

政府和市场是资源配置的两种基本手段，财政政策和货币政策是政府的主要工具。要厘清政府和市场边界，运用政府和市场两种机制全面推进乡村振兴。党的二十大再次强调“要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”，这为财政职能明确了界限。在全面推进乡村振兴战略过程中，财政工具务必要处理好政府和市场关系，既要通过财政再分配做好要素引导和公平兜底，又要追求效率和市场化运作，实现两者的有机结合。一方面，推进乡村振兴战略要更加遵循市场规律，坚持市场理念，充分发挥市场作用。推进完善农产品价格形成机制和农业市场机制，构建市场化推动乡村振兴的可持续发展道路。另一方面，要更好发挥政府作用，大力推进现代财政体制建设，建立公共财政优先投入保障领域和优先安排公共服务的体制机制和政策体系，推动公共资源向农业农村倾斜。

（三）从理顺中央和地方责任的角度形成财力格局

按照党中央、国务院的安排部署，2018年国税地税实现了机构合并，这是1994年分税制改革以来财政体制的最大变化。税务部门用“一把尺子”量税，从制度上解决了过去国税地税两套机构在征收过程中的标准、力度、范围等差异性问题，税收中性原则得到进一步强化，有利于培育统一完善的全国市场。同时，由于地方税体系建设尚不完善，财政事权和支出责任改革仍待推进，中央和地方之间财力不平衡有所加剧，形成了头重脚轻的财力格局，市县以下地方政府和不发达地区缺少支柱性财源。一是要明确中央和地方各级政府在城乡基本公共产品和服务供给均等化的责任与事权的基础上，适度扩大县级政府财权。包括，加快完善地方税体系，培育壮大市县以下地方政府财源；提高地方在增值税、所得税等经济税种上的分享比例等。二是要在综合衡量地方财政收入能力及公共产品提供责任的基础上，科学核定财政转移支付标准，适当提高一般性转移支付在财政支出中的比例，推进财力的纵向和横向均等化，为中西部地区、贫困地区及整个农村的经济发展和基本公共服务供给提供财力保障机制。三是要通过税收、补贴等政策手段，调节城乡和区域收入差异，加强对农民、贫困人口的支持和保护。我国城乡收人差距表明，市场机制在公平分配问题上具有局限性，必须依靠政府的必要干预，通过税收和转移支付等途径从工业化发展成果中转移资源对农业和农村进行反哺，从而实现对城乡收人分配的合理调节。

（四）从调动资本和劳动要素的角度优化财政效率

在全面推进乡村振兴战略中，一是要构建良好的财政运行机制。灵活构建和运用财税手段和相关政策，调整和优化财政收支规模和结构，提高财政涉农资金配置和管理效率，通过财政合理引导各类金融资本资源等投入乡村领域，优化财政投入效率。二是要构建推动城乡要素双向流动与平等交换的体制机制。要以破除城乡二元化经济结构壁垒为突破口，大力推动农村农业的市场化发展，促进资本和劳动等关键生产要素在城乡之间自由流动。要创新建立资本管理、人才等要素向乡村聚集的利益补足、风险补偿等机制，使生产要素可以取得合理回报，从而引导和调动生产要素向乡村沉淀。

结语

综上所述，财政是实施乡村振兴战略的重要政策手段，构建全面推进乡村振兴的财政保障体系，应坚持以市场化思维为解决思路，以问题导向为实施路径，以较长期的财力放缓为政策前提，从厘清政府和市场、中央和地方、资本和劳动要素等角度出发，创新良好健康、科学高效的财政运行机制，灵活构建和运用财税手段和相关政策，积极优化财政投入效率，建立完善农村市场经济机制，推动城乡生产要素双向流动与平等交换，从而实现农业农村的优先发展、城乡融合发展。

(作者系喻显良 四川省财政厅；柳华平 成都市税务局；余昕雯 成都市税务局）

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