在珠海，再造一个“澳门”

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仅仅时隔一天，两大纲领性方案相继落地。

9月5日，《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》（以下简称“总体方案”）全文发布；6日，《全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案》正式出炉。

被称为“特区中的特区”“前沿中的前沿”，一东一西两个合作区理应从珠江口两岸为粤港澳大湾区发展注入全新动力。

只是比起背靠香港-深圳的前海，横琴的发展速度略显滞后。去年4月，澳门行政长官贺一诚公布上任后的首份施政报告，当中对于做好横琴开发着墨颇多。

“要推动多元化发展，澳门需要有发展空间。希望有一日，横琴打造成为第二个澳门。希望澳门的制度能够引入到横琴，成为可以共享、让澳门发展的地方。”

如今构想有望实现，根据《总体方案》，横琴“粤澳深度合作区”落地，其一个重要的任务是，将探索“健全粤澳共商共建共管共享的新体制”。

有专家指出，这是一种前所未有的跨境运行新机制。根据《总体方案》安排，合作区将“在粤港澳大湾区建设领导小组领导下，粤澳双方联合组建合作区管理委员会”，“合作区管理委员会实行双主任制，由广东省省长和澳门特别行政区行政长官共同担任”。

从数字上看，横琴占地面积106平方公里，相当于澳门陆地面积的三倍多。这既是机遇，更是一个巨大的想象空间——如何在这方土地上再造一个“澳门”，能否借此追赶与珠江东岸的差距？

澳门“扩围”

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2009年，《横琴总体发展规划》出台，拉开了开发横琴的序幕。根据当时的定位，横琴新区自诞生起就被赋予促进珠江口西岸地区产业升级和促进澳门经济适度多元发展的意义。

10多年过去，横琴拥有澳资企业超过4300家，注册资本规模超过1300亿元，已然成为内地澳门企业集中度最高的区域。在其助推下，横琴新区去年GDP达406.99亿元，是2009年开发建设时的143倍，年均增长率超过43%。

《总体方案》揭露了横琴的另一面。在快速发展背后，横琴“实体经济发展还不充分，服务澳门特征还不够明显，与澳门一体化发展还有待加强，促进澳门产业多元发展任重道远”。

与此同时，澳门也处在自身的艰难时刻。首先是多年来的空间掣肘。澳门陆地面积32.9平方公里，不到香港的3%，尽管多年填海造陆，依然无法满足经济发展的蓬勃需要，空间拓展是发展的前提。

产业结构单一也是困扰澳门发展的重要问题。疫情冲击下，2020年澳门GDP收缩56.3%，博彩服务出口、其他旅游服务出口分别下跌80.4%、73.4%，整体服务业出口额下跌74.9%。

去年底，澳门发布的《2021年财政年度施政报告》显示，澳门已经深切感受到“一业独大”带来的巨大风险，迫切需要深入探索和开拓经济适度多元的路子，时不我待。

在外界看来，《总体方案》显示出了中央支持澳门发展的决心。

在合作区的4个定位中，前两个就是“促进澳门经济适度多元发展的新平台”“便离澳门居民生活就业的新空间”。而到2024、2029和2035年的三个目标中，亦均提到促进澳门经济适度多元发展的相关目标，重要性不言而喻。

从某种意义上来说，在横琴建设上，澳门的主导性得到了不小提升，贺一诚关于“横琴成为第二个澳门”的希望将在一定程度上正在成为现实。

一个具体的例子体现在促进澳门经济适度多元的具体产业政策上。根据《总体方案》，合作区将重点发展科技研发和高端制造产业、中医药等澳门品牌工业、文旅会展商贸产业、以及现代金融产业。

澳门理工学院公共行政学教授娄胜华在接受媒体采访时分析，合作区重点发展的四大产业，也是目前澳门提出的未来产业多元化发展方向，不仅符合澳门发展实际，同时高度呼应澳门现有产业基础和创新优势，并与大湾区其他地区产业实现一定程度错位发展。

探索机制

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而一系列围绕深化合作的体制机制安排，让横琴也多了几分其他开放区和试验区的影子。

最突出的一点是有关“分线管理”的安排。

根据《总体方案》，合作区实施范围为被划定在横琴岛“一线”和“二线”之间的海关监管区域，其中，横琴与澳门特别行政区之间设为“一线”；横琴与中华人民共和国关境内其他地区(以下简称内地)之间设为“二线”。

不同的“线”对应着不同的管理方式。对于货物，采取“一线”放开、“二线”管住的策略；而对于人员，则将实现进出高度便利化。需要说明的是，“一线”将推行“合作查验、一次放行通关模式”，并“推进澳门大学横琴校区与横琴口岸的专用通道建设”。

这很容易令人联想到海南自贸港的相关政策。根据去年出炉的《海南自由贸易港建设总体方案》，“一线”放开，“二线”管住的管理模式同样得以运用，其中，“一线”以进出口禁止、限制清单以及进口征税商品目录的方式，对进出口进行管理；而“二线”则按进口规定对进入内地货物办理相关手续、征收关税和进口环节税。

在不少专家看来，横琴此举打造了一个与海南类似的“自由港”环境。但横琴的目标明显更为明确、聚焦——对接澳门，因此，尽管政策晚于海南出炉，但却拥有了更早探索“自由港”的先机。

在体制机制的探索上，横琴还有更多先行之利。

《总体方案》此次首提的“粤澳共商共建共管共享的新体制”，成为合作区建设最受关注的内容。作为一种跨行政区域的合作区，横琴无疑是特殊的——它涉及到两种制度、两种货币，融合的难度和障碍都明显高于其他普通的同城化区域。

一种全新的制度设计被用于区域协调当中。

根据《总体方案》安排，粤澳双方不仅将联合组建合作区管理委员会，广东省长和澳门特区行政长官还将共同担任管委会主任。在公共管理之外，两地还将共同执行，管理委员会下设执行委员会，主要负责人由澳门特别行政区政府委派、广东省和珠海市派人参加；还将共享收益，2024年前投资收益全部留给合作区管委会支配，中央财政对合作区给予补助。

这种探索具有很强的先行先试的特点。澳门大学社会科学学院院长胡伟星在接受采访时直言，“以前从来没听说过特区可以去共管对方管辖范围内的事情”，他更提出一种设想，“如果横琴粤澳深度合作区发展得比较好，为比如南沙、前海，还有其他的地方会提供一个示范作用。”

在中山大学岭南经济学院教授林江告诉城叔，除去几个区域本身的区别外，更重要的一个问题是，需要更多时间证明横琴共商共建共管共享体制能够成为成功样本和范例。“从这个角度出发，横琴正在从事的与管理体制有关的制度创新试验的重要性，可能会比深圳前海与深港河套合作区目前正在实行的管理体制更加受到关注”。

珠海角色

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而在“共建共管共享的新体制”下，珠海是否能有所作为？

若纵观《总体方案》，尽管作为横琴的所在地，珠海的存在感并不算强。在合作区的四个总体定位里，珠海仅出现于“推动粤港澳大湾区建设的新高地”中，具体而言，将“有力支撑澳门-珠海极点对粤港澳大湾区的引领作用，辐射带动珠江西岸地区加快发展”。

但珠海的动作很快。

根据珠海发布9月6日消息，近日，珠海市委书记郭永航主持召开市委常委会会议，专题学习《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》，研究珠海落实意见。他指出，要“始终心怀‘国之大者’，举全市之力支持配合服务好横琴粤澳深度合作区建设。

对于横琴，郭永航此前还曾有一番论述，“珠海经济特区因澳门而生，横琴新区因澳门而兴，自设立以来就担负着服务‘一国两制’和服务澳门的使命。”

作为特区，珠海一直有着两极化的评价：看好的一方通常认为，珠海人均GDP较高、人居环境条件优秀，符合人本城市的发展要求；质疑的一方则总会拿珠海与深圳比较，认为同作为经济特区，珠海在经济总量和民营经济表现上明显落后不少。

面对新的机遇，珠海是否真的只能屈居“配角”？

事实上，在2019年发布的《横琴国际休闲旅游岛建设方案》中，珠海借琴澳合作发展自身的思路就已有所展现。在深入推进区域合作的安排中，一种“总部+生产”“服务+制造”的互动机制被提出，目的在于“引领带动珠海旅游联动发展”。

通俗地说，火车跑多快，全靠车头带。对于珠海而言，琴澳合作既带来了做大横琴的可能，也为提升全市发展水平提供了新的机遇。

具体而言，如林江所说，横琴的直接主管是珠海市政府，即使广东省政府与澳门特区政府都直接派出代表参与深度合作区的运营和建设，但是珠海市的角色是绕不过去的；并且横琴并不是珠海的飞地，而是属于珠海市行政区划的组成部分。横琴深度合作区的运作和建设进展顺利，也有助于推动珠海与澳门融合的进程。

而对于整个珠西的发展，珠海还有可能发挥纽带的作用。

《实施方案中》特别提到一系列提升交通联通度的措施，比如，支持澳门轻轨延伸至合作区与珠海城市轨道线网联通，融入内地轨道交通网；有序推进广州至珠海(澳门)高铁、南沙至珠海(中山)城际铁路等项目规划建设。此外，还将加强合作区与珠海机场、珠海港功能协调和产业联动。

在林江看来，珠海和澳门如果在合作区的建设中配合默契，政策对接得当，相当于广东与澳门的政策对接有效；如果珠海在合作区中扮演了重要角色，也相当于广东省在合作区中的重要性不断提升。有了珠海的示范角色，诸如中山、江门等其他的湾区城市也有望推动与澳门的合作，甚至参与到合作区运作。“未来，珠海的角色只可能越来越重要。”