户籍改革下一步，静待“大城市”的态度

日前，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《建设高标准市场体系行动方案》（下称《行动方案》），提出将“推动户籍准入年限同城化累计互认”，“除超大、特大城市外，在具备条件的都市圈或城市群探索实行户籍准入年限同城化累计互认，试行以经常居住地登记户口制度，有序引导人口落户”。

类似的提法并非首次出现在中央高规格文件当中。

2019年，国家发改委发布《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，提出“在具备条件的都市圈率先实现户籍准入年限同城化累积互认”；

2020年，《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》中再次明确，将“推动超大、特大城市调整完善积分落户政策，探索推动在长三角、珠三角等城市群率先实现户籍准入年限同城化累计互认”。

显而易见，中央在推动户籍制度改革上有很强的决心。在高标准市场体系的建设目标下再审视户籍制度改革，亦有更深刻的含义。

近年来，我国农业转移人口市民化成效明显，常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率稳步提升。目前，城区常住人口300万以下的城市基本取消落户限制，超过1亿农业转移人口在城镇落户。

《行动方案》的发布，一方面意味着户籍制度“松绑”的城市将进一步扩围。

根据住建部前不久发布的2019年城市建设统计年鉴，排除城区常住人口在500万人以上的超、特大城市，在300万～500万人区间的城市有13个，其中不乏长三角城市群内的合肥、宁波等市。

另一方面，随着我国城镇化率超过60%，城市需要寻找经济增长的新动力源，加速推动质量变革、效率变革、动力变革。

中央财经委员会第五次会议指明方向：要进一步增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局。

作为生产要素中的关键要素，劳动力要素是我国在国际经济合作和竞争中的优势。深化劳动力要素市场机制体制改革，关键在于引导劳动力要素合理畅通有序流动，以进一步激发要素活力。

特别是随着人口发展进入关键转折期，中心城市和城市群能否有效聚集人口，形成规模效应、技术外溢效应和市场竞争优势，将影响到整体区域经济的活力。

基于此，户籍制度改革将是必须要啃的“硬骨头”。从过去实践经验看，经济布局和人口分布的失衡会拉大地区差距，难以实现高质量发展。

在新一轮发展中，城市化地区既要集聚经济、更要集聚人口已成为共识。打通人口横向流动和纵向流动的障碍，让人自由流动、“用脚投票”，不仅能确保城市永续发展的动能，还能提升每一个人的生产力和创造力。

根据目前的趋势，随着户籍制度改革稳妥、有序推进，除部分有必要控制人口增长的城市外，作为城市群、都市圈中心城市的超、特大城市需要进一步放开人口流动的限制。

从全国来看，广州等城市已在城市群的范围内进行探索，推行户籍准入年限累计互认。只有中心城市参与进来，才能真正实现劳动力资源的优化配置，形成城市间良性有效的互动关系，最终实现区域协调发展。

对于中心城市而言，制度创新势在必行。户籍制度改革必将导致社保、教育、就业、生育、住房、土地等一系列制度变化，随之而来的是对中心城市财政、规划和服务能力的考验。

一种思路是，借都市圈、城市群发展之机，推动基础设施、社会管理、公共服务等全面一体化，发挥各城市、区域比较优势，以解决各方面障碍。反过来，户籍制度改革也将助推理顺城市群、都市圈关系，实现更高效的分工合作机制。

在此过程中，已面临收缩的城市也将找到自身发展空间。国家“十四五”规划建议中提出，面向未来要“构建国土空间开发保护新格局”。

随着城市化地区不断提升工业品和服务产品的供给能力，农产品主产区、生态功能区也将专注于提供农产品和生态产品，由此逐步缩小区域和城乡差距，实现人口、经济、资源环境的空间均衡。