上海城市体检报告近期出炉 专访《报告》主编、同济大学城市风险管理研究院院长孙建平： 城市运行安全最大的风险，是认识不到风险

同济大学城市风险管理研究院院长孙建平 图片来源：受访者本人供图

6月，《上海城市运行安全发展报告（2016-2018）》蓝皮书（以下简称“报告”）出炉，被称为是上海的城市体检报告。“城市是一个巨大的运行体，牵一发而动全身，任何一个事故都可能为区域或着整个城市带来风险。”该《报告》主编、同济大学城市风险管理研究院院长孙建平告诉《每日经济新闻》记者。

伴随城市快速扩张，城市维护运行的设施基础量日渐庞大，说几个数据，上海的各类地下管线就有11万多km、城市道路长度达到1.8万多km，轨道交通线路运营里程超过700km，更不要说城市中还有各类特种设备、危险化学品，位于东海之滨的上海，还要面临台风等自然灾害。“我们希望做一些‘治未病’的工作，为上海城市运行安全把脉。”孙建平说。在他眼里，安全是城市最重要、最基本的公共产品，“一个社会没有安全，还怎么谈发展呢？”

从整体趋势而言，近年来我国将城市安全放在了越发重要的位置。2015年中央城市工作会议召开，这是时隔37年中国再次召开的中央城市工作会议，聚焦于转变城市发展方式等一系列问题。2018年初，中办、国办1号文件《关于推进城市安全发展的意见》中提出，“要把安全放在第一位，把住安全关、质量关，并把安全工作落实到城市工作和城市发展各个环节、各个领域。”

在这个背景下，2016年同济大学城市风险管理研究院成立，由孙建平担任首任院长。此前，孙建平在上海城市建设及交通运输等领域工作了四十多年，历任上海建工（集团）总公司办公室主任、上海市建委秘书长、市建设和交通委员会副主任兼市交通运输和港口管理局局长、市交通委主任。迎战台风、保障世博会交通运行、处理各种城市安全事故……他体会最深的是“城市安全风险的不确定性很大，只有尽可能把安全防范工作做得越深越细。其中的关键词应该是体系、理念、平台、机制。”

当下，在城市风险管理研究院，他提出城市安全管理要具体抓好“五个一”：一张安全风险地图，一个预警和管理平台，一本工作操作手册，一份风险防控保单，最后是一套制度安排。

这“五个一”的城市安全管理解决方案如何理解？在他眼里，城市安全发展的瓶颈在哪里？这次报告又呈现出了上海哪方面的相对短板？对此，《每日经济新闻》记者专访孙建平。

安全金字塔基础：形成社会共识

NBD：《报告》用十大指标来评估上海六大领域的安全运行情况，2016-2018年整体上海城市运行安全指数达8.09分为安全状态，但在多个领域中“隐患排查治理”这一指标获得分数相对较低，导致这个现象产生的原因是什么？

孙建平：“体检”做出来以后，这几年应该说上海的工作做得还是不错。这次报告中，隐患排查治理跟其他方面的工作指标比较而言，相对薄弱一点。

实际上，上海已是全国率先进行隐患排查跟风险防范双机制的城市，市政府每年大概有两次会议要听取汇报，有多少隐患点、多少危险源等等。但隐患排查的程度，我们怎么强调这个问题也不为过。

与风险客观存在，但有不确定性相比，隐患是必须排除。比如，楼道里放一桶汽油，肯定是隐患或者危险源，但如果放一堆纸板箱，我们视为风险，风险没有触发点可能就没事情。但隐患不坚决整改掉，必然导致事故发生。

这项分数相对低一点，我们认为这涉及工作深度的问题，是不是把所有问题都排查出来了？排查出来以后对这些问题是不是都整改了？基于其发生的高概率，隐患一定要排除，但事无巨细，从上到下你很难做到百分百地发现和排查，社会的参与，我们说的共建共治共享很重要。

NBD：发动社会参与的关键在哪里？目前城市运行安全最大的问题是什么？

孙建平：城市安全，过去说政府调动好行政资源，现在是要更多地发挥社会作用。安全最大的问题是什么？我认为是认识问题，认识不到风险是最大的风险。社会的共同认识构成了安全金字塔中的底部基础。

所谓理念，就是解决社会共识问题，思想统一了，行动一定自觉，方法根本不用担心。有钱可以搞“天眼”、搞互联网+，没钱按“朝阳大妈”的策略来。这次疫情很多是小区门口的志愿者守住的。

很多时候问题也出在疏忽大意、准备不全，我一直主张“管不好大白象，黑天鹅就会演变成灰犀牛”。这次新冠病毒是黑天鹅，病毒演变成疫区，就是灰犀牛。有的城市把当中的大白象管好了，疫情控制住了。比如这次上海，到目前为止，控制得很有效。

我们说要“居安思危”。在这个观念之下，关键是能够发现问题、继而有预警的能力。同时，另一个关键在于抓好准备，比如应急措施准备，这包括思想的准备，队伍的准备，物资的准备等等。

安全金字塔腰部：用技术解决靠人解决不了的问题

NBD：“发现风险”和“风险预警”具体要怎么做？有哪些新探索？

孙建平：首先你得摸清底细，知道自己所在的城市、行业、单位的安全现状怎么样、看到问题在哪里，之后的措施才能有针对性。我们今年报告的数据，做了初步的这方面工作。经过数据累积和指标模型优化，我们也要做城市服务，叫做一张安全风险地图。

城市安全管理首先是一个体系，不能头痛医头、脚痛治脚，也不能再靠单兵作战（比如某部门、某行业）。相应地，这张地图要达到什么效果？需要集成上海各方面的主要风险、重点风险。例如，如果我们要新建轨道交通，就可以根据它做风险评估，包括社会风险、工程风险、对周边的交通影响等各种因素，“咣”的一张风险地图拿出来就能说明，要做到这个程度才行。

然后我们提出要有“风险预警和管理平台”。这个平台有什么用？举一个例子。2016年5月23日的上海中环高架被货车压断事故，一辆长挂车违规驶上中环，车辆上装载的水泥桩杆侧翻落到桥面，进而压裂这段高架，万幸在无人员伤亡。这个事故的关键是货车违规上了高架。为什么当时不管？他们的想法是晚上12点了也没车，稍微上去一下没关系。实际上这也不是一天两天，这个隐患或者风险早就埋下了。

这件事如果到预警平台上怎么做？我们一旦监控到卡车上中环高架，平台上面首先出现蓝色的风险提示。随后的响应和处理，我们让喇叭通知“XX车在XX路第一个路口马上下去，你的行为将受到以下处罚……”，司机如果按通知自行处理了，这件事情就完成了。

如果卡车不理睬通知，接着就是黄色预警，由交警响应。他的处理可能是用摩托车上去拦截。如果卡车不听从拦截继续行驶，它的预警颜色调至橙色。这就应该交警总队和交通运输管理部门响应，可以从地面上征用一辆可以阻挡它的大车上来。如果还拦不住，那么这可能是要去前面撞什么，尤其如果前面还有化工厂之类的，这是响应的最高等级——红色预警，来的就应该是特警了。

这个预警平台实际上是用技术解决过去靠人解决不了的、很难解决的问题。风险地图之后的事情——预警和管理平台，要做到分色预警、分级响应、分类处理。我们不能把预警跟管理分开、不能把日常管理跟应急处置分开。

NBD：技术的进步可能为城市安全管理平台的发展带来多大的变化？

孙建平：平台是什么？平台其实是一种技术，是一个载体。在安全金字塔当中，它是腰部的位置，用技术解决具体的事情。我们现在有大数据、人工智能、无人机，过去靠人不能发现的问题、不能预警的问题、不能防控的问题，很多都变成可能了。

比如说我们斜拉桥（比如南浦大桥）上面的螺栓及其相关结构到底是什么情况？过去要查看的话，得搭脚手架，交通至少还要停一根车道。现在用无人机飞一圈我们就清楚了，我们根本不需要封交通就能解决问题。在城市安全管理中，很多事情可以用无人机来解决、用传感器来解决，我们也可以用红外线或可视技术等，了解房子的裂缝究竟怎么回事。

所以说平台是一个载体，现在有技术支撑可以把整个城市情况在平台面上反映出来，达到一网统管，高效、精准处理。

NBD：“五个一”还提到需要建立“工作操作手册”，这个制度有何用处？

孙建平：有风险地图和预警及管理平台后，还需要解决精细化管理。一件事情按什么标准来做？谁来做？谁担责？怎么做？具体细节流程是什么？通过一本工作操作手册把它分配落实好。

现在我们最大问题，叫集体责任不到位，就像去年江苏响水爆炸事故，企业主体责任不到位，中间弄虚作假，领导们没有底线意识，形成一种集体责任不到位。这个问题就需要从机制上来解决，用好的机制来管住人，单凭人的自觉性是不行的。如果一件事情大家都能做、大家也都可以不做，问题就大了。我们说的“工作操作手册”，可以落实责任。这个岗位张三在做，明天张三不做了，资料和所有的工作痕迹，都可以通过计算机来储存和交接，也提高人的工作效率，达到精细化管理的目的。

安全金字塔尖顶：机制创新是政府的责任

NBD：报告中也强调保险的重要性，保险如何在城市安全运行中发挥作用？

孙建平：风险有不确定性，风险带来的后果很可能不是其所在主体能以一方之力承担的，它的损失就需要一个转移机制，或者说一个分担点，于是我们就到保险公司寻求服务。城市安全中的风险也是这样。

保险适合应对风险的不确定性。确定要出事的，保险公司不会提供服务，确定不出事的，也不会有客户投保。并且，保险公司相当于一个“支点”，它往往会请专业的第三方技术方来做评估和相关风险过程的把控，这是很多主体自己做不了的事情。对于“管得好”的地方，保费比较低；对于管理粗糙一些的地方，它保费就高。这也可以形成一种倒逼。

比较典型的是黄浦区淮海中路街道，它现在有三种保险。在其1.75平方公里内任何人发生事故、伤亡，保险公司都会赔付，包括游客。保险公司为什么肯做？淮海中路街道有它的特殊性，它是我们党的诞生地，也是改革开放的新地标。同时，保险公司对于其街道领导对安全的重视程度，防控措施的严密程度、社区普及安全教育程度等等，都做过详细的调研和评估，评估结果保险公司认为发事故的概率很低，值得承保。

我们也说事前要尽可能防控，一旦出事了，要把损失降到最少，把影响降到最低。这几方面，上海一些区已经先行开始落地推进了。值得一提的是城区巨灾险不是财产险、而是生命险，我们当时和保险公司商量，三人以上的死亡事故必须出险。在2018年8月12日，黄浦区南京东路台风过后，有店招掉下来，造成3死6伤，保险公司及时出险，用市场方式和社会力量处理安全事故，可以作为一种推广模式。

NBD：前面提到的地图、手册、保单等等其实都是机制的创新，在城市安全金字塔结构中，机制创新占有何种地位？

孙建平：在金字塔顶部的核心是政府。政府要解决什么？机制问题。可以说，机制创新是政府的责任。政府要动脑筋，形成整个城市安全管理的共治机制。“人民城市人民建，人民城市为人民”，城市不能让居民只成为一个评判者，他需要成为一个建设者、参与者、管理者。没有这种思维的话，靠政府调动资源，那么往往就是搞补贴，实际上很多事情机制创新可以解决。

比如小区加装电梯，财政说我已经补贴大部分，让老百姓再自己凑四五万出来。实际上，老百姓是不会给一下子凑几万块，你让他怎么弄？这完全可以换个方法。比如我找一家电梯租赁公司来做，电梯加装费用除了政府补贴，其他的由租赁公司来。建好以后，每人都有一张公交卡一样的搭乘卡，坐电梯就刷卡。一楼的住户也好办了，不坐就不付钱了，二楼的付二楼的钱，三楼的付三楼的钱。有人提问题：一下子进去5个人，只有一人刷卡怎么办？现在咱们有人脸识别，可以识别后自动扣款，很多问题技术都可以解决。总之，我们想办法让老百姓原本需要一次性付的钱，让他10年、20年再付完，这个事情就好落实了，机制不就创新了吗？

还有，比如外挂空调安全一类的事情，老百姓自己管不好的。如果我们给搞个保险产品，每个月付2块钱、5块钱，就当买大饼油条，人家也愿意出。另一个角度，保险公司为什么肯做？这可以是社区、街道好几万居民一起投保，规模效应就起来了。投保时候，保险公司会去请第三方公司来管理。比如，台风来了做检查，到时间了督促你新装，装修时螺栓打得够不够深，这些都是专业人的事情了。

所以这么多年的实践，我现在体会最深的是，城市的安全风险管理一定是要从体系入手，解决理念的问题，然后搭建平台、创新机制，其实就是这8个字，“体系、理念、平台、机制”，把这些问题解决了，再形成一套制度安排来保障就好了。我们做的事情都应该要落到底，得管用，还要性价比好。上海算“有钱”的城市，但它要用钱的地方也很多，能够用1块钱做成100块钱的事，就不要用100块钱做1块钱的事。我们的平台机制要逐步地完善，1.0版、2.0版、3.0版，管理要越来越精细，但是管理精细也要防止新的形式主义产生。