肖子华：加快放开大城市落户限制 使户籍制度成流动人口“用脚投票”选择机制

国家卫生健康委流动人口服务中心主任 肖子华

日前，国家发改委在《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》中提出，放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，在具备条件的都市圈率先实现户籍准入年限同城化累积互认，加快消除城乡区域间户籍壁垒，统筹推进本地人口和外来人口市民化，促进人口有序流动、合理分布和社会融合。这是国家2014年推进新一轮户籍制度改革以来，对户籍制度改革政策的最新表述。

户籍制度是城乡“二元”体制的核心，户籍限定了公民自由迁移、定居和享受社会福利的范围。以户籍制度和一系列建立在户籍制度之上的制度如教育制度、社会保障制度、医疗制度等，形成了流动人口融入城市社会的主要制度性障碍。取得流入地城市户口，成为流动人口市民化与否的最重要、最显著又是最简单的标志。户口不仅增加了流动人口在城市生存和发展的成本，同时也因其所包含的不平等因素使得流动人口融入城市社会的难度进一步加大。

近期国家卫生健康委流动人口服务中心发布的《中国城市流动人口社会融合评估报告（2018版）》表明，阻碍流动人口在城市融合的制度性障碍仍然存在，城乡“二元”体制的格局没有被打破。按照国家新型城镇化战略规划，国家按照人口总量把城市分为5类7型，每种类型的城市入户条件不同，总的导向是鼓励农业转移人口（流动人口的主体）到中小城镇落户，严格限制超大城市和特大城市人口规模。

但从实际情况来看，流动人口大多流入了就业机会较多和公共服务较好的大城市，流动人口的大城市偏好与“中小城市优先”的战略导向存在矛盾。从该报告所列的50个被评估城市来看，城市规模越大流动人口的落户意愿越强烈，在10个特大城市中，流动人口愿意落户的比例达到39.45%，其他40个大中城市则降低为34.72%。

流动人口不愿意落户小城镇而更愿意集中到住房、环境、交通压力比较大的大城市，可以从以下三个方面理解：首先从流动人口产生的原因来分析，20世纪80年代以来的人口流动不是计划经济时期由政府组织的定向流动，而是市场经济条件下的自主选择。选择大城市还是小城镇是流动人口根据自己从中获得的收益高低进行理性比对的结果。其次从城市蕴含的发展机会和资源分析，大城市具有比中小城市更加丰富的经济社会资源，无论就业机会、发展空间，还是教育、医疗、交通、文化等都具有中小城市无法比拟的优势。第三从社会融合的角度来分析，城市是历史文明的沉淀，大城市在文化上更加多元、开放，包容性更强，而中小城市受当地文化、社会关系和网络的影响更强，对外来群体来讲更难融入。

当前，加快推进户籍制度改革已经成为各界的共识，从1990年代国家小城镇试点到2016年的“一亿人落户”方案出台，户籍制度改革已经由浅入深，开始触及到户籍本身以外的内容。目前，随着各地城乡户籍登记制度改革的逐步完成，“显性户籍墙”对“乡—城”流动人口的制约作用逐步减弱；而“隐性户籍墙”构成了流动人口社会融合的主要障碍。因此，未来户籍制度改革的重点不在户籍本身，而在于利益关系的调整。特别是要逐步剥离依附在户籍制度背后的社会福利和资源配置功能，使户籍制度逐渐回归其应有的登记和统计功能。

当前改革的步骤主要是中央出台政策，各自根据自身实际制定具体的落实政策。但从实际效果来看，地方政府在推进户籍制度改革的过程中会根据自身的利益权衡，决定户籍的开放程度，造成改革方案在不同类型的城市差别很大。往往是没人愿意落户的地方户籍开放程度较高，而愿意落户的地方开放程度较低，使户籍改革的效果受到影响。鉴于户籍制度是一个国家的基本制度，所有的国民应该一视同仁，未来的改革应该由中央政府主导，在国家层面进行制度设计和整体推进，降低地方政府的权限，使户籍制度成为流动人口“用脚投票”的一种选择机制。

目前中小城镇对户籍基本完全放开，未来改革的重点不是中小城市而是大城市和特大城市。流动人口目前主要集中在东部沿海的大中城市，特别是长三角、京津冀和珠三角三大城市群，集中了全国一半以上的流动人口。除了北京、上海等少数超大城市外，未来其他城市都应该逐步放开、取消指标限制，原则上按照就业和住房“两个稳定”有序推进户籍制度改革，把符合条件的流动人口纳入本地户籍，提高户籍人口城镇化的比率。

考虑到农村的土地、宅基地等利益，除了一些超大城市和特大城市，其他类型城市农业转移人口落户意愿均比较低，主要原因是怕转户后农村的权益受到损害。为解决这个问题，国家在相关文件中提出了“现阶段不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件”的规定，这样农业转移人口的户口变动与农村“三权”脱钩。目前全国各地都在对农村“三权”进行确权，有些地方已经颁发了产权证。下一步有必要继续深化改革，推进土地制度与户籍制度联动改革，彻底打消农业转移人口户口进城的顾虑。