一位自贸区基层官员的思考

我国经济正处于转型升级的关键时期，“要素红利”逐渐让位于“创新红利”，“政策红利”逐渐让位于“制度红利”。可以说，国际竞争很大程度上已转向营商环境竞争。

世界银行报告表明：良好的营商环境，会使投资率增长0.3%，GDP增长率增加0.36%。

当前，我国各大城市、尤其是各自贸区，都已展开优化营商环境竞速，改革力度固然不小，但也暴露出不少问题。一位基层自贸区官员，对此进行了清醒而理性的思考。

他认为，无论全国版还是自贸区版负面清单，在实际操作中都还有很多隐形“天花板”；而在对负面清单的理解上，各自贸区在实际标准上也不能做到完全一致。

改革向何处去？这样的清醒认识，来得恰逢其时。

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以下为文章全文：

世界银行评价世界各主要经济体的营商环境始于2002年并每年出版一本《营商环境报告》。

《营商环境报告》通过收集并分析全面的定量的数据，对各经济体在不同时期的营商监管环境进行比较，旨在鼓励各国竞相提高监管效率；为改革提供可衡量的基准指标；为学术界、媒体、私营部门研究者及其他关注各国营商环境的人士提供参考。需要强调指出的是，营商环境报告并不评价那些“一企一策”或者“一事一议”之类的特例，它只对目前190个经济体内部设立的中小企业进行考察。因此，通常意义上的所谓“特例”在营商环境报告里没有意义。

此外，《营商环境报告》还提供详细的地方性报告，介绍一个国家不同城市和地区的营商监管和改革情况。地方报告提供营商便捷度方面的数据，对各个地区进行排名，提出各指标领域提升绩效的改革建议。所选城市可以同本经济体内或本地区内其它城市进行营商法规比较，也可以同列入《营商环境报告》排名榜的190个经济体进行比较。

目前的《营商环境报告》包括10项指标（2018年增加劳动力市场指标，暂不纳入排名参考）。大多数指标集涉及各经济体中最大的商业城市的一个案例情景。从2015年开始，世界银行对11个人口超过1亿的经济体（孟加拉国、巴西、中国、印度、印度尼西亚、日本、墨西哥、尼日利亚、巴基斯坦、俄罗斯和美国）将数据采集范围扩大到第二大商业城市。这11个经济体的数据是对两个最大商业城市的人口加权平均值。世界银行的营商环境报告现在已经是评价各国经济体内企业运营环境的最权威的排名。

世界银行《营商环境报告》评价指标

2018年，我国在全球190个经济体中排名78位。这一指标与2015年排名90位相比上升了12位。但从国内的情况看，2018年的排名一方面反映了国内营商环境的基本现状，另一方面也没有完全反映国内营商环境的改善。

我们主要从十个指标中的第一个开办企业方面来进行解读。

当前，开办企业的现状仍然不容乐观。目前我国企业开办时间平均为22.9个工作日。2018年5月，国家市场监管总局曾公开表示，目前我国企业开办涉及的环节多、部门多、时间长，我国将进一步简化企业从设立到具备一般性经营条件所必须办理的环节，压缩办理时间。国务院要求2018年年底前，各直辖市、计划单列市、副省级城市和省会城市要将企业开办时间压缩一半以上，由目前平均20天减至8.5天以内， 2019年上半年，在全国实现8.5天目标。国务院总理李克强在今年全国“两会”上也明确要求，“企业开办时间再减一半”。

再看国内各主要城市之间的对比情况。

粤港澳大湾区研究院曾发布2017 年中国城市营商环境报告。课题组选取全国直辖市、副省级城市、省会城市共 35 个城市，根据 6 大类指标，即软环境（权重 25%），市场环境（权重 20%）、商务成本环境（权重 15%）、基础设施环境（权重 15%）、生态环境（权重 15%），社会服务环境（占 10%），来测算 2017 年各城市营商环境指数。其中，上述测算选用的数据来自 2016 年各个城市统计公报，2016 年各个城市环境公报，以及世界银行、各地统计局等部门。

报告指出，广州、北京、深圳、上海位居中国城市营商环境前四名，形成对人才、资源、资金、技术等长期的磁石效应。这些地区经济活跃，投资创业需求旺盛，社会对开办企业便利化要求更高，对开办企业领域的便利化程度等服务方面要求更高。

报告显示，成都在全国35个主要城市中排名第13位。虽然粤港澳大湾区研究院的指标体系与世界银行指标体系差异巨大，但仍可以看出国内各城市之间的营商环境差异。

具体而言，营商环境的不规范体现在：

一是随着商事登记制度改革、“证照分离”等改革试点的推行，市场准入门槛不断降低，但在上下部门之间、相关部门之间，因沟通衔接不及时、政策宣讲不到位等原因，还不同程度存在 “准入不准营”情况。

二是“一次性告知”等管理制度落实不够好、办事指南不够规范、样表填写模板不够详细、咨询服务不够到位等问题。

首次办理业务时往往需要政务咨询，网上告知事项描述不清晰、不全面，甚至还存在无更新或者更新不及时的现象。现场办事窗口由于业务不熟悉、相关政策法规未宣讲到位等原因，不能一次性告知办事所需材料、流程、时限等，造成仍然需要往返，“只需跑一次”还没有真正落到实处。甚至存在同一事项咨询同一窗口工作人员，因工作人员前后回答不一致造成企业在办理过程中存在反复。

根据世界银行报告，排名靠前的国际先进经济体，开办企业的时间一般在5天以内，共性经验主要是简化经营场所要求、电子化办理、部门间信息互联互通等。

以2018年世界排名第一的新西兰为例，在新西兰开办企业仅需1项手续半天时间，全部流程在线办理，当天即可自行下载办好的营业执照，新西兰注册署同时免费邮寄一份纸质执照到注册地址。

新西兰最大城市奥克兰 图片来源：摄图网

同时，对于特殊行业的监管和审批流程精简也是国际先进经济体的主要经验，他们通过简化审批流程同时提升监管效力来简化企业资质证件办理流程。

另外一方面，政府部门和企业界在对世界银行营商环境指标体系的理解上确实也存在很多误解，导致对目前开办企业的便利化程度评价不高。

需要指出的是，世界银行的营商环境评价并不是要求政府部门提供法规或者文件来支撑其数据统计，而是采用调查问卷的方式作为其依据。也就是说，世界银行是采取“问”与“查”的方式来进行：

“问”是指向中小企业、律师事务所、会计师事务所、建筑师事务所，报关公司等营商人士发放问卷；

“查”是指查阅每一个问题相应法律法规或规范性文件，以确保被测评经济体的相关举措具有约束力，可以普遍适用和反复适用。

世界银行的一个基本理念是，做法经常会改变，只有规则才是相对稳定的，因而才是可靠的。同时，因为各种各样的原因，即使是制度性保障措施，其公众知晓度可能也达不到世界银行要求的全覆盖程度。

一个例子是，2017年1月，《国务院关于第三批取消中央指定地方实施行政许可事项的决定》，取消了原由县级公安机关实施的“公章刻制审批”，改为备案制。而世界银行在“问”时，各中介机构仍然认为，审批是公章刻制的必经流程。

按照世界银行的指标评价体系，从开办企业角度看，最重要的关键词是“公平”和“便利”，两者不可或缺。

“公平”，指的是负面清单要落在实处。自贸试验区改革五年来，自贸区版负面清单从190项缩减到45项，这中间从中央到地方各级各部门付出了艰苦的努力才有了今天的成果。但是，无论是全国版负面清单，还是自贸区版负面清单，在实际操作中还有很多隐形“天花板”。譬如，增值电信业务在全部自贸试验区内同步开放，外资企业渴盼已久，但截至目前还缺乏落地实施细则。

在对负面清单的理解上，各自贸区在实际标准上也不能做到完全一致。譬如对于“中方控股”的理解，就存在第一大股东是中方、中方资本之和超过50%、中方股份达到30%并拥有实际控制权等多种理解方式。这些都需要我们在实践中逐步统一认识。

“便利”，不仅要企业少跑路，其核心是规则要明晰、透明并可预期。世界各国在放松对开办企业的要求方面实施的改革数量最多，过去15年共记录改革626项。因此，全世界开办新的中小企业平均耗时缩短为20天以下，而2003年时则为52天。此外，有65个经济体的创业者能够在网上完成至少一项公司注册手续，而2003年只有9个经济体能做到这一点。

我国作为第二大经济体，形成稳定可预期的营商环境，进一步加强营商环境的治理和规范，不仅是我国市场经济日益成熟的标志，也是不断迈向全球开放经济体的基础。特别是企业开办环节，是影响世界各国对我国经济是否开放、是否成熟的重要印象。因此，自贸区试验区下一步的主要着眼点就要放在不断优化营商环境，降低制度性交易成本，通过系统集成推进企业开办进一步便利化，打造国际一流的营商环境。

(作者：成都高新自贸试验区管理局办公室副主任 郭雨松)