反思PPP落地难 不能怪金融机构“不买单”

图片来源：视觉中国

管清友、朱振鑫

一个运营中的餐厅，如果食材、厨师、环境、服务、价格等多个要素都不太拿得出手，导致顾客不来光顾，经营餐馆的老板总不能怪顾客太抠门吧？但相似的逻辑如今正在中国的PPP圈里冒头。

近两年，随着政府和社会资本合作（PPP）越来越热门，地方政府、承包商、运营商、咨询机构、研究机构，各路人马趋之若鹜。但让人有些遗憾的是，相当大一部分PPP项目倒在融资的最后一环，最终未能落地。

针对这一现象，目前业界有一种意见把矛头指向不愿买单的金融机构，好像这是一群“抠门的金主”。这样的说法看似可笑，其实潜藏着一种危险的逻辑。

就像餐厅不好不能怪顾客抠门一样，一个PPP项目如果食材（项目资质）、厨师（运营能力）、环境（制度保障）、服务（配套机制）和价格（成本收益）都缺乏足够的吸引力，当然也不能怪顾客（金融机构）抠门。

相反，在当下PPP制度体系还不够完善的情况下，大家不仅不应该指责，还应该为那些看似“抠门”的金融机构点赞。因为这种“抠门”最终是为了保护投资者的利益，“抠门”的金融机构成为防控风险的最后一道屏障。

千夫所指的“金主”

根据财政部的统计，截至目前全国共有13554个PPP项目入库，签约进入执行阶段的只有2021个，实际落地开工的数字更低。由于去年以来的各类规范措施，PPP落地速度趋于放缓，今年二季度新增PPP落地规模和落地率首次出现“双降”。这种情况似乎和印象中火爆的PPP有点不太协调。

地方政府很积极。“43号文”（国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》）出台之后，地方融资平台的歪门被堵，地方债的正门又没完全打开，很多项目被包装成PPP，以明股实债代替纯债权融资，以隐性担保和间接回购代替显性担保，绕开43号文实现了地方政府的融资扩张。

对地方政府来说，PPP融资的杠杆比过去高得多，100亿元的项目，假设需30亿元的资本金，其中可能只需要政府实际出资3亿元，以3亿元撬动100亿元的投资规模，何乐而不为？

实体企业也很积极。一是丰厚的施工利润。

地方政府拿出的PPP项目大多是大型基建项目，不管项目长期前景怎么样，项目带来的施工订单可是实打实的。而且在PPP项目两标合一标的新趋势下，PPP项目的施工利润非常可观，所以我们看到建工类企业疯狂地拿订单，2016年很多企业的订单增长了不只一倍。

二是极低的资金风险。

大量实体企业组建PPP基金直接进入项目资本金，而在PPP基金中，实体企业通常只出少部分资金，其他资金仍然来自于金融机构。这样即便最后资本金退出不畅甚至无法回收，施工企业也不用担心，因为施工利润足以补偿。

咨询机构同样很积极。

目前国内的咨询大多是前端咨询，基本不考虑后端投融资的可行性，不管项目落地还是不落地，值得做还是不值得做，只要把咨询做了，就有咨询费收入。广西一个项目咨询费市场价本来在30万元，结果最终某咨询公司以2.28万元中标，这正是PPP咨询市场增长过快造成的乱象。

唯有谨慎的金融机构显得格格不入。很多时候是地方政府大张旗鼓地招标，咨询机构秒出方案，实体企业蜂拥投标，最后到了金融机构这里纷纷搁浅。

近期有企业不惜承担数百万违约金也要终止一个大型PPP项目，核心原因正是过不了金融机构这一关，这很可能成为一个趋势，大量曾经热炒的PPP项目可能因为融资难而最终失败。

图片来源：视觉中国

忍辱负重的“金主”

项目落地难真的是因为金融机构太抠门？显然不是。

任何一个金融机构都有权做出投与不投的选择，这是市场化的最基本原则。之所以大部分机构投出不信任票，是因为有一些PPP项目本身存在问题。就像开头的故事一样，如果把PPP项目比作餐厅，那可能有些餐厅实在是让人下不去手。

第一，“餐厅环境”不好：制度体系尚不健全，监管机构九龙治水，政策存在冲突。

PPP相关政策密集出台，制度体系逐步完善，但仍存在许多不足：一是上位法缺失，现存的多为部门规章条例，层级较低，法律效力不足，且在九龙治水的情况下，很多部门的政策存在冲突之处。二是契约意识匮乏，政府和社会资本的履约能力有待提高。三是对金融机构保障机制尚属空白，缺乏完善的收益保障和退出保障机制，金融机构利益无法保障。

第二，配套服务不全：PPP是一种公共产品的供给模式，但公共服务领域的很多配套改革严重滞后。

PPP作为一项重要的投融资机制体制创新，可突破市场垄断，放开市场准入，让市场主体成为基础设施和公共服务供给的主力，从而提高基础设施和公共服务的质量和效率。

但考虑到PPP配套改革还未完全跟上，对社会资本放开的领域有限，存在各类显性或隐性门槛，同时配套政策还在制定中，尚不到位，使社会资本参与时十分被动，这也会制约PPP发展。如市政公用相关领域价费体系较为模糊，下游价格改革不到位，多由政府定价，还未形成上下游价格联动机制，加上财政补贴机制尚未完善，影响社会资本投资回报的合理测算。

第三，“食材品质”不佳：项目质量参差不齐，很多地方政府只想甩包袱，不愿意把好项目拿出来。

中国用不到3年的时间成为世界上最大的PPP市场，财政部入库16万亿元，发改委推介三批项目6.37万亿元，加上未入库项目，保守估计可达30万亿元。但是项目质量参差不齐，优质项目不多，主要原因有二：

一是一些基层政府不舍得把“含金量”高、收益率高的“好”项目拿出来做PPP，而把一些资金来源少、回报率低的项目上报做PPP，预期收益率一般在6%左右，对金融机构来说是“弃之可惜、食之无味”的“鸡肋”；

二是负责PPP项目方案设计的咨询机构专业能力良莠不齐，PPP中介服务市场鱼龙混杂，很多都是简单的“复制粘贴”，难以做到客观中立，切实为项目质量把关。从而导致金融机构可参与的项目有限，且需要耗费巨大的心力对项目质量进行甄别。

第四，“厨师厨艺”不精：社会资本多倾向于赚钱短期工程利润，长期运营能力不够。

PPP项目大多包含了工程部分，施工企业不可或缺，也是提升PPP项目质量和效率的重要抓手。但是现阶段参与PPP项目的社会资本多为大型央企、国企建筑企业，参与PPP的最大动力是赚取前期相对丰厚的施工利润，倾向于建设期满后退出，不参与项目运营阶段。有的央企参与PPP项目时甚至明确提出“三不原则”——不出资、不占股、不增信。这对于金融机构明显是不公平的，获得的收益率偏低，但几乎承担全部的风险，收益风险不太匹配。

第五，“顾客顾虑”不少：现在过于依赖银行，他们的资金期限短、希望刚兑，和PPP期限长、风险共担的特点不符，结构性错配。

除了外部原因，金融机构自身参与PPP也存有许多顾虑：一是现在较为通行的模式是社会资本方中标后才开始接洽金融机构，在这个过程中，金融机构相对被动，实施方案批复后，项目的交易结构和边界条件都已确定，难以修改；二是不同于传统项目，PPP项目融资包含股权投资和债权投资两部分，金融机构还是习惯于躺着挣利差，对增信要求较高，创新动力不足；三是金融机构大多是通过刚性兑付的负债吸收资金（包括本应是代客理财的资管产品），自然也希望他们所投的资产可以刚性兑付，不愿承担太多风险，PPP项目期限长、收益低，银行等短期资金为主的金融机构难以接受。

“金主”不是救世主，齐心改革才是正路

顾客进入餐厅用餐、买单，看上去是一个很简单的过程，但背后需要监管机构、老板、厨师、服务员、供应商各方尽心尽责的努力。对PPP项目来说也是一样，金融机构签约只是几分钟的事，但真正要促成一个成功的PPP项目还需要地方政府、实体企业、中介机构各方的共同努力。

对监管机构来说，要加快顶层设计和协调，完善法律法规，建立监管体系，给金融机构更合理的保障。

首先，应在国务院法制办的统筹主导下，协调各部委利益，加速出台PPP上位法，同时保证其他PPP政策法规的兼容性，避免重复和矛盾。其次，构建信用体系，对政府和社会资本的行为产生约束，切实保障PPP项目合同政府履约能力。最后，建立健全金融机构参与PPP项目的利益保障机制和退出保障机制，弥补对PPP融资支持的空白，保障金融机构参与PPP项目的合法权益。

对地方政府来说，要拿出适合PPP的好项目，在可承受的基础上制定好配套政策，给金融机构更多元的选择、更透明的信息。

为了保障PPP项目质量，需要在项目前端积极发力，地方政府作为PPP项目的主要发起方和重要参与方，与社会资本是合作关系，而非竞争关系，故应保持开放的心态，拿出更多更优质的项目来做PPP，并适度让利于社会资本。同步推进与PPP相适应的体制机制创新和配套改革，营造一视同仁的公平竞争市场环境。另外应加大信息公开力度，确保信息公开透明，为金融机构提供更多元的选择。

对实体企业来说，要做真正的PPP，不要仅把PPP当作融资工具，必须提高运营管理能力，让金融机构看到更广阔的前景。

实体企业作为PPP项目中不可或缺的部分，应充分全面认识PPP模式，“收益共享、风险共担”是PPP模式的核心要义，全生命周期合作是PPP模式的核心特征，运营是PPP模式的重要环节。故应全面参与PPP项目，致力于运营管理能力的提升，能够与金融机构进行合理的收益和风险分配，增强PPP项目对金融机构的吸引力。

对中介机构来说，要做负责任的咨询，珍惜自己的信誉，不顾后果的开药方早晚会伤到自己。

咨询机构必须摆正自身定位，作为第三方机构，应保持客观中立的态度，秉承实事求是的职业操守，进行PPP方案设计和评估论证，保证PPP项目切实可行。尤其应重点关注PPP项目绩效考核，科学评估社会资本的运营成效，督促社会资本尽心尽责参与项目运作，切实提高PPP项目的质量和效率。

最后，金融机构自身也要改变躺着赚钱的惯性，加快改革创新，适应项目融资新模式。

一是介入时点应适当前移，最好能在项目协商谈判阶段作为潜在金融机构提前介入，享有更多的话语权，确保合同签署后完成融资交割。二是改革风控机制，创新融资工具。过去习惯依赖主体信用，尤其是政府信用担保，未来要转向项目信用，不能再用传统的城投评价机制去评价PPP项目。应回归项目本身，及时进行业务创新，开发PPP基金、PPP资产证券化等热门金融工具多层次满足PPP项目的融资需求。三是打破刚兑，让金融机构回归资管本质，金融机构和客户共担风险，顺势实现转型。

（作者为民生证券宏观研究员）