深度∣ 成都总规修编的千年脉络

每经记者 吴林静 杨弃非 每经编辑 赵桥

“一心”“两翼”“一区”“三轴”“多中心”……这些和成都未来20年相关的新词，从12月11日的成都市委第十三届二次全会闭幕式上传开，会议审议通过了《成都市城市总体规划（2016~2035年）（送审稿）》。

这是新中国成立以来，成都第五次进行总规修编。作为城市发展的总纲、建设的蓝图和管理的依据，城市总体规划的重要意义不言自明。当这张关于未来成都的新蓝图绘制就绪，成都将迈向新的战略定位。

进入新时代，成都围绕建设全面体现新发展理念的国家中心城市，按下了“东进”的快捷键——跨越城市东缘的龙泉山脉，由“两山夹一城”的逼仄变为“一山连两翼”的开阔，一个崭新的世界城市初具雏形。在历史中生长，在传承中蜕变，这座2300多年来“城名未改、城址未变、中心未移”的历史名城，其城市格局正迎来千年之变。

千年格局演变

成都的建城史最早可追溯到4500年前的宝墩遗址，蚕丛王来到“都广之野”，开创“授农初地”，形成了以成都为中心的古蜀农耕文明。

到西汉初年，成都已经发展成为多达50万人口的西部第一城，仅次于长安，规模排行世界第二。公元前311年，秦惠文王派大夫张仪仿咸阳城制筑成都，成都才有了自己的边界：周回12里，高7丈。城之南北不正、非方非圆，这就是文献上有明确记载的成都最早的城——龟城。

城分为东西两部分，东为大城，是郡守官舍区域；西为少城，是商业区，开店列铺，商业繁盛。虽然后来成都在城外出现过几个不同功能的小城，但其中心城市仍基本延续了自秦以来“大城”和“少城”的格局。而且，城中街道的中轴线为北偏东35度、东偏南35度，以至于现在成都中心城区内的很多街道，也无不保持这种偏角，所有这些，都是两千多年前龟城格局的延续。

唐宋时期，成都商业不断发展，“扬一益二”诠释了成都在当时的经济发展地位。相应的，成都的边界到了不得不扩大的阶段。

唐剑南西川节度使高骈以“秦大城”为中心，呈同心圆状向外扩出一圈新城，为“唐罗城”。其城周二十五里，高广各二丈六尺，城市面积因此扩大了6倍。据著名巴蜀文化学者袁庭栋考证，罗城“大城包小城”和“二江抱城”的新格局，在城市规模和布局上奠定了现代成都城的基础。此后，成都一直是西南地区的政治、经济、军事、文化中心。

追溯4500年的城市文明史和2300年的建城史，成都走过了一条向北发展、然后向东发展、再折回向南发展的路径。这个路径就是古代先人根据自然资源作出趋利避害的城址选择。城市发展战略从来都不是一成不变的，一定会在某个时间节点，随着“时”与“势”交错、“利”与“弊”移位，促使城市作出战略布局调整。

城市能级上升

直到新中国成立，成都的城市发展和城市边界才出现了密集的变迁。

成都市政府网站显示：新中国建立后，成都市行政辖区几经调整，面积由29.9平方公里扩大到1.21万平方公里，面积扩大了约400倍。2015年末，成都市户籍总人口为1228.05万人，在全国特大城市中，仅次于北京、上海、重庆，居第四位。

在《成都市城市总体规划（2016~2035年）（送审稿）》之前，成都共编制了4轮城市总体规划。

1949年至1978年为重点工业城市时期。1953年国家“一五”计划将成都确定为全国首批重点建设的8个工业城市之一。于是，1954年版总规提出成都城市性质为“省会，精密仪器、机械制造及轻工业城市”，突出工业基地建设，奠定城市布局基本框架和东城生产、西城居住的基本格局。

1979年至2016年为区域中心城市时期。1989年被国家列为全国14个计划单列市之一，1999年国务院明确成都为西南地区重要的中心城市。

于是，在1982版总规提出成都城市性质为“四川省省会，我国历史文化名城之一，重要的科学文化中心”，形成东城生产、西城居住的格局，并强调保护传统历史城区格局。

1996年版总规提出成都城市性质为“四川省省会，全省政治、经济、文化中心，我国西南地区的科技、金融、商贸中心和交通、通信枢纽，是重要的旅游中心城市和国家级历史文化名城”，强调中心城区东郊工业结构调整，退二进三，提出城市向东向南发展。

2011年版总规提出成都城市性质为“四川省省会，国家历史文化名城，国家重要的高新技术产业基地、商贸物流中心和综合交通枢纽，西部地区重要的中心城市”，促进中心城区由圈层式向扇叶状布局转变，突出全域城乡统筹规划。

从历版城市总体规划城市性质中不难看出，成都处于一轮又一轮的城市能级上升期，区域地位日益凸显，从地方性中心到区域性中心，国家级中心的地位呼之欲出，成都的城市发展定位需要以世界坐标系来标定。

但在城市性质、人口、用地规模几经修改之后，现有规划早已不能完全适应空间拓展的需要。中国城市规划设计研究院北京公司二所所长刘继华分析，大量功能和优质资源集中配置在传统的中心城区，给中心城区带来极大的拥挤和环境压力，雾霾出现、交通拥堵、旧城滞后……“大城市病”初步显现。

刘继华认为，将中心城区范围扩大，实质上是将成都需要在中心区内承载的高端功能在更大范围尺度进行配置，进而增强成都的服务水平和服务能力，增加经济的广度和厚度，支撑成都从区域性中心城市向国家中心城市迈进。

撬动千年之变

从历史走来，成都通过规划屡次变迁，不断积蓄发展能量。现如今，成都实际管理人口超过2000万，经济总量超过万亿级别，迈入了超大城市门槛。

去年，国家《成渝城市群发展规划》进一步确立，成都以建设国家中心城市为目标，成都的国家责任从立足西南，到辐射更广大地域，参与国际竞争与分工合作。

当成都被赋予更高的城市能级，站在发展动力转换期和超大城市形成期，成都急需打破简单重复的现状，站高谋远，在更高层次寻找城市永续发展的新动力。

对此，重庆大学建筑城规学院教授谭少华告诉《每日经济新闻》记者，如今，成都面临着新的结构性变化，“以不同层级的区域构成统一的整体。其中每一个聚集区域，都有完整的中心和功能配套。”

事实上，成都正处于发展不平衡、不充分的矛盾凸显期——单中心格局致使中心与外围发展不平衡；区域建设发展不平衡；发展不充分难以满足城市居民的美好生活需求。

城市发展，规划先行。成都提出，新一轮的城市发展定位转型，要在历史发展长河中继往开来，在服务国家战略中勇担使命，在世界城市体系中争先进位，在人本逻辑中回归城市本质。成都高起点开启了新一轮城市总体规划修编，为城市长远发展提供蓝图指引和路径遵循。

实施主体功能区战略，是成都解决城市发展不均衡不充分的重要抓手之一。在《成都市城市总体规划（2016~2035年）（送审稿）》中，成都提出新的战略定位，“四川省省会、国家中心城市、国际门户枢纽城市、世界文化名城”，将以此“重塑城市空间结构和产业经济地理”，推动“东进、南拓、西控、北改、中优”精准落地。

国家发改委国土开发与地区经济研究所城镇发展室主任欧阳慧此前表示，成都实施主体功能区战略，将“有利于推进形成人口、经济和资源环境相协调的国土空间开发格局”，并在“更大范围配置资源，提升位势，增强对周边地区的辐射带动作用”。

千年的历史发展脉络是成都谋划“东进”的根源。由于地理位置和区位禀赋，成都历来被定位为“中心城市”，发展需求迫切，但其从未背离与自然资源和谐相融的城市特质。考察历史可知，成都城市的每次扩张均是在二者出现矛盾时寻求的平衡之策。如今，发展瓶颈再现。

在成都市建委主任张樵看来，成都有一定要发展的条件和必要，但又要保持人与自然的和谐，所以要“东进”。它不仅是撬动成都千年之变的支点，更将对成都城市格局的重塑起到“引领作用”。

谭少华亦提到，成都“已经到了新的发展阶段”，选择“东进”是“空间战略的转移”。

如今，让成都向东继续扩展，从更大的尺度来看，这是这座枢纽城市进一步承东启西的重拳。一头向西，承接国家向西开放、“一带一路”的谋篇布局，一头向东，壮大成渝城市群，在东西双向互济、均衡发展的国家“H”型空间格局中，承担国土空间均衡开发的新使命，辐射国家西部地区发展。

成都简州新城管理委员会主任陈茂禄对此认为，成渝城市圈要发挥作用，成渝之间就只能相向发展，城市圈的极核作用才能发挥出来。

简州新城管委会门口，“成都东进 简州崛起”八个红色大字格外醒目

实施主体功能区战略，助力成都实现从区域中心城市向国家中心城市跨越转型。而在更大的时空范围，成都提出了更高的目标。

新时代下，成都“三步走”迈向世界城市。具体而言，到2020年，高标准全面建成小康社会，基本建成全面体现新发展理念国家中心城市；从2020年到2035年，加快建设高品质和谐宜居生活城市，全面建成泛欧泛亚有重要影响力的国际门户枢纽城市；从2035年到本世纪中叶，全面建设现代化新天府，成为可持续发展的世界城市。