冯奎： 中国城镇化应推动大都市治理走向都市圈治理

冯奎

每经记者 付克友 实习记者 梁宏亮 每经编辑 陈星

过去五年里，我国每年新增城镇人口8000万，2016年常住人口城镇化率达到57.35%。随着我国城镇化率的不断提高，新的问题也不断出现。

城镇化发生了什么变化？如何平衡城镇化建设过程中的城乡发展问题？为什么要特别重视“都市圈”这种城镇化形态？优化中国城市治理又该遵循怎样的路径？

针对这些问题，《每日经济新闻》记者（以下简称NBD）日前专访了国家发改委城市和小城镇改革发展中心学术委秘书长冯奎。

重点矛盾发生了变化

NBD：中国城镇化进程进入了新的时期，在您看来，有什么新特点和新趋势？

冯奎：国家新型城镇化试点现在已经进入中期评估。我总体判断，中国已经进入城市型社会，城镇化重点矛盾主要不是城镇人口增长数量的问题，而是变成了我们不断要去提高城市基础设施以及公共产品供给的能力，满足人们日益增长的美好生活需求。

NBD：在城镇化加速推进的过程中，同样需要农村的振兴，您怎么看这个问题？

冯奎：我们不能脱离城镇化来讲农业现代化、讲乡村振兴。我更愿意在城镇化进程中谈乡村振兴。我们搞了很多年的农村振兴，搞了很多农村投资，结果把路修到山上之后，才发现村民下山了。造成这种无效投资，就是因为我们没有在城镇化进程中去设计这些方案。城镇化的各类空间、载体，能够有力地支撑与推动乡村振兴。比如大城市的功能辐射能将城市文明扩散到乡村。小城镇在联结城乡发展方面，发挥着纽带与基础平台的作用。

都市圈是城镇化现实形态

NBD：我们常谈到“都市圈”、“城市群”以及“城乡一体化”，这几个概念有什么区别和联系？

冯奎：都市圈与大都市这两个概念反映了区域与城市的关系。都市圈突出了核心大城市的辐射带动力量，而城市群反映了城市间的空间关系。至于“都市圈”与“城乡一体化”，前者强调不同类型的要素集聚集中，后者更偏重于基础设施及公共服务向郊区、乡村延伸。

NBD：中国的城镇化尤其是城市治理过程中，如何处理这几者之间的关系？

冯奎：现在基本的共识是要以城市群为主体形态推进中国城镇化建设。但要看到，城市群的主体形态还是“将来时”。在我看来，都市圈是中国城镇化的一个现实形态。现阶段，要高度重视这个现实形态，推动大都市治理走向都市圈治理，实现城市治理水平的提升。

NBD：为什么说都市圈是中国城镇化的现实形态？

冯奎：首先，中国城镇体系本质上反映了行政的力量，行政中心叠加市场化资源形成了若干个现实的都市圈。大致上来说，以行政级别较高的城市为核心，目前形成了不同规模、层级的都市圈。中国尽管一直限制大城市的人口流入，但是1990~2015年中国城区常住人口在500万人以上的城市，从2个增加到16个。2009~2014年，中国35个一二线城市的人口共增加3778万人，其中前15个大城市增加了3010万人，约占80%。

其次，从中国现在发育得较好的城市群来看，主要的支撑力量就来自都市圈。比如京津冀城市群主要是以北京为核心形成的首都圈；长三角城市群目前形成了上海都市圈，南京都市圈、杭州都市圈、宁波都市圈、合肥都市圈等。

三是从一些正在培育的城市群来看，实质内容就是都市圈，离开都市圈，一些城市群只能被称为区域。

第四个方面，我想强调，都市圈是实现大中小城市协调发展最重要的空间平台。

做好两个角色解决五个问题

NBD：怎么理解都市圈在实现大中小城市协调发展中的平台作用？

冯奎：都市圈有两类角色，隐含角色与隐性角色。隐含角色是要有发达的核心大城市；隐性角色是中小城市，而中小城市在都市圈发展中容易被忽略。

如何处理好？一是要积极推动大城市发展，将隐含角色加以明确。二是要积极推动中小城市发展，将隐性的角色显性化。因为中小城市为都市圈提供多支点、多中心的支持。三是要积极给予不同城市发展自主权、发展权，实现城市发展经济、社会、生态等方面的多元化追求。

NBD：基于都市圈的现实形态，该采取什么措施推进都市圈治理水平的提升？

冯奎：我觉得有五个问题要明确，即“谁来治理”、“治理什么”、“什么时候治理”、“什么地方治理”以及“用什么手段治理”。具体来说，政府、企业、社会组织、个人都是治理的主体，要将都市圈内的共性、关键、重大、远景问题都列为治理的问题，要从源头、过程、结果三个方面开展治理。

比如大都市的拥堵跟中小城市的功能不足、发展不够有关系。而核心区、副中心、周边中小城市、微中心、特色小镇等，都是治理的关键空间单元。同时都市圈的治理应走向法制化，不断完善治理机制化，从而实现治理现代化。