政府引导基金规模超2.3万亿 千亿资金闲置下有地方过半投入转银行定存

每经记者李彪 各地政府引导基金基本情况 9月25日，在由投中信息和投中资本主办、投中网协办的“第11届中国投资年会有限合伙人峰会”上，深创投总裁孙东升介绍，经过近两年较大规模的增长，到2016年，政府引导基金已经达到901只，总规模超2.3万亿元，呈现政府引导基金“遍地开花”的良好势头。 《每日经济新闻》记者注意到，从2007年以来，经过10年的发展，各级政府对引导基金的模式已经逐渐认可，通过引导基金的方式支持当地中小企业发展的效果也越来越明显，但在另一方面，社会对于政府引导基金的争议依然存在。 孙东升认为，政府引导基金目前的确存在一定的问题，比如有的基金因为社会化募资达不到要求而夭折，有的投资监督难以满足政府的要求，或者是退出形势不容乐观等。 此外审计发现，一些政府引导基金出现闲置的状况，比如至2015年底，中央财政出资设立的13项政府投资基金募集资金中，有1082.51亿元（占30%）结存未用。而地方政府投资基金也存在类似现象：如抽查地方设立的6项基金发现，财政投入187.5亿元中，有124亿元转作商业银行定期存款。 引导基金支持产业转型升级 2005年，十部委出台《创业投资企业管理暂行办法》，第一次提出中央和地方政府可以设立创业投资引导基金。不过在此之前，2002年1月，国内第一只政府引导基金——中关村创业投资引导基金就已成立。 创业投资引导基金经过2005~2010年的试点和规范化运作阶段之后，到2011~2013年期间迎来全面发展，而到2014年则开始积极转型，政府引导基金的数量和规模也出现急剧增长。 之所以出现加速，行业内认为主要的因素是：2014年，中央着力规范财政补贴以及清理存量财政资金，2015年新预算法实施，融资平台不再具备政府融资职能。到2016年，政府引导基金已经发展到901只，总规模达到23000多亿元。 孙东升表示：“所谓引导基金，就是在基金当中政府有出资，这是第一个特点；第二是政府出资部分是有让利的；第三是委托专业化的机构，包括专业化的GP（GeneralPartner，普通合伙人，又称一般合伙人）来管理这个基金。” 实际上，从广义的政府引导基金来看，其基金数量和规模更大。 中国银行国际金融研究所在《我国政府引导基金的发展现状、问题与对策》中指出，据统计，截至2016年底，包括创业投资引导基金、产业投资引导基金、基础设施投资引导基金等在内的政府引导基金数量已超过1000只，预期总规模达5.33万亿元（到位资金1.91万亿元），分别较2015年底增长了30%和144%，是2013年底的3.4倍和3.5倍。其中，2016年的设立数量和总目标规模超过了2013~2015三年的总和。 “2014年中央政府提出‘双创’概念，政府引导基金领域发生了翻天覆地的变化。我们叫做‘遍地开花’。”孙东升说。 盛世投资合伙人赵元奇介绍，政府引导基金可以简单划分为三个模式：初期是创投引导基金，即投资VC阶段的基金；2014年开始，部分引导基金开始投产业基金；去年开始投城市综合发展引导基金。 实际上，从设立政府引导基金的初衷来看，是为了助推产业转型升级和经济结构调整，并重点扶持创新型企业发展。 四川产业振兴发展投资基金有限公司副总经理李贤彬在介绍四川的产业引导基金时说：“去年年初，我们引导基金设立以后，致力于协调政府的诉求和市场的诉求，最终的目的是服务于区域经济的发展，投资四川的企业，最重要的是支持地方招商引资，招商引资通过产业基金的角度和视野、模式，有利于地方经济转型升级，吸引优秀的企业落地四川。” 有地方过半投入转作银行定存 近年来，随着政府引导基金的快速发展，对应的规范文件也陆续出台。 2007年，财政部、科技部两部委颁布《科技型中小企业创业投资引导基金管理暂行办法》，支持科技型中小企业自主创新。2008年，发改委、财政部和商务部三部委联合发布《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》，为政府引导基金设立和运作提供了法律依据和操作指南。2011年，财政部和发改委发布《新兴产业创投计划参股创业投资基金管理暂行办法》，明确中央参股基金的重点投资领域等。 到了2015年11月，财政部印发了《政府投资基金暂行管理办法》，此后在2016年12月，发改委发布了《政府出资产业投资基金暂行管理办法》，进一步完善了政府引导基金的政策体系。 虽然政策体系在不断完善，政府引导基金也出现了快速发展的高潮，但是，政府引导基金所面临的问题仍难以回避。对此孙东升认为存在着六方面的问题： 其一，70%~80%的资金规模需要GP到社会上募资，很多基金因为社会化募资达不到要求而夭折。 其二，政府引导基金一旦设立之后，投资监督难以满足政府的要求。尤其是在欠发达地区设立一个基金，本身当地的项目资源有限，在投资上，以创投的专业眼光来选择项目，投资标的相对匮乏，投资进度难以满足政府的要求。 其三，政府引导基金的管理团队往往不够稳定，决策机制、风控体系建立不到位。 其四，政府引导基金的退出形势也不容乐观。截至2016年底，政府引导基金的总规模是2.3万亿元，假定其在子基金的投资比例为20%，放大后的基金总规模将达到11万亿元，这样投资的规模非常大，要全部退出是非常困难的。 其五，政府引导基金还存在政策性与市场化的协调问题。作为GP接受政府出资，前提是要接受政府对这个基金出资部分的政策性要求和导向，如果无法满足这个要求，政府也是无法投资的。 最后，是区域引导基金发展不平衡，现在主要是集中在华东、华南这些发达地区，在欠发达地区投资还存在一定的问题。 为此，孙东升建议，要稳定和扩大政府引导基金的功能，创新引导基金的形式或者模式；政府引导基金的布局要适度集中化；政府引导基金需要多维度遴选管理团队。 此外，孙东升强调，还要大力拓宽引导基金的退出渠道，大规模的政府引导基金未来在退出的时候，是创投机构必须认真考虑的问题。建议政府从现在就开始，设立一些PE或者VC这种二级市场基金，给到期的基金退出选择一个新的渠道。 实际上，政府引导基金闲置的问题也是业界关注的焦点。审计署的审计结果显示，至2015年底，中央财政出资设立的13项政府投资基金募集资金中，有1082.51亿元（占30%）结存未用。抽查创业投资引导基金发现，通过审批的206个子基金中，有39个因未吸引到社会资本无法按期设立，财政资金13.67亿元滞留在托管账户；已设立的167个子基金募集资金中有148.88亿元（占41%）结存未用，其中14个从未发生过投资。 地方政府投资基金也存在类似现象，抽查地方设立的6项基金发现，财政投入187.5亿元中，有124亿元（占66%）转作了商业银行定期存款。