国务院推动1亿非户籍人口城市落户：不得强求进城农民转让土地承包权

◎每经记者 张雯

10月11日，国务院办公厅《关于印发推动1亿非户籍人口在城市落户方案的通知》（以下简称《通知》）发布。《通知》提出的主要目标是，“十三五”期间，城乡区域间户籍迁移壁垒加速破除，配套政策体系进一步健全，户籍人口城镇化率年均提高1个百分点以上，年均转户1300万人以上。到2020年，全国户籍人口城镇化率提高到45%。

《通知》指出，将进一步拓宽落户通道，制定实施配套政策，其中包括全面放开放宽重点群体落户限制。除极少数超大城市外，全面放宽农业转移人口落户条件，加大对农业转移人口市民化的财政支持力度并建立动态调整机制，建立城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制。

“值得注意的是，《通知》专门提到对户籍人口比重低的超大城市和特大城市进一步放宽外来人口落户指标控制。”对外经贸大学公共管理学院副教授李长安告诉《每日经济新闻》记者，“这是一个新说法、新亮点，此前还没有在讨论特大城市外来人口落户时提过户籍人口占比。”

●落户政策尚待出台具体细则

这份肩负户籍制度改革落地重任的《通知》，其脱胎于今年4月份召开的2016年全国经济体制改革工作会议，户籍制度改革作为一项重点领域改革，在会议上得到讨论和部署。

在这份《通知》中，城市被区分为“超大城市和特大城市”、“大中城市”、“省会及以下城市”，分别安排进一步拓宽落户通道的政策。

对于省会及以下城市，要全面放开对高校毕业生、技术工人、职业院校毕业生、留学归国人员的落户限制，并要探索实行农村籍高校学生来去自由的落户政策，高校录取的农村籍学生可根据本人意愿，将户口迁至高校所在地；毕业后可根据本人意愿，将户口迁回原籍地或迁入就（创）业地。

对于大中城市，《通知》要求不得采取购买房屋、投资纳税等方式设置落户限制。城区常住人口300万以下的城市不得采取积分落户方式。大城市落户条件中对参加城镇社会保险的年限要求不得超过5年，中等城市不得超过3年。

对超大城市和特大城市，要区分城市的主城区、郊区、新区等区域，分类制定落户政策，重点解决符合条件的普通劳动者落户问题。户籍人口比重低的超大城市和特大城市，要进一步放宽外来人口落户指标控制，加快提高户籍人口城镇化率。

“针对超大城市和特大城市的这条规定，在计算外来人口落户指标中加入对户籍人口占比的统筹，这是一个方法上的创新，也恐怕会对深圳这种典型的‘移民城市’带来户籍制度上的改革。”李长安告诉记者，“以北京为例，1300万的本地户籍人口与800万的流动人口相比，比重就还在一个较合理的数值”。

因此，对于《通知》所提出的“调整完善超大城市和特大城市、大中城市落户政策”而言，李长安认为，还有待出台具体细则。

●进城落户可保留土地承包权

如果一个农民打算改变户籍变成“城里人”，他最怕什么？

他怕失去土地承包权、失去父辈的宅基地、并彻底离开自己的集体经济组织。而在《通知》里，农民的顾虑都被打消了。

《通知》指出，将建立进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权这三权的维护和自愿有偿退出机制、将进城落户农民完全纳入城镇住房保障体系，并将在城镇基本医疗保险、城镇养老保险、子女平等享有受教育权利等方面加以落实。

《通知》明确，不得强行要求进城落户农民转让其在农村的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，或将其作为进城落户条件。

与此同时，将加快推进农村集体产权制度改革，确保如期完成土地承包权、宅基地使用权等确权登记颁证，积极推进农村集体资产确权到户和股份合作制改革。建立健全农村产权流转市场体系，探索形成农户对“三权”的自愿有偿退出机制，支持和引导进城落户农民依法自愿有偿转让上述权益，但现阶段要严格限定在本集体经济组织内部。

而对于已经进城落户的农民而言，更大的定心丸在于他们将完全纳入城镇住房保障体系、落实参加城镇基本医疗保险政策、落实参加城镇养老保险政策、保障子女平等享有受教育权利。

以城镇基本医疗保险为例，《通知》指出，要确保基本医保参保人能跨制度、跨统筹地区连续参保。

李长安告诉《每日经济新闻》记者，“在我们的一项调查课题中，存在有20%的进城落户农民享受了‘双轨制’的保险制度。一方面，在农村有‘新农合’等农保，另一方面他们也能享受到城镇各种保险。也就是说，在社保体系的接轨方面，还有待制定更细致的规定”。