规划3500个新城容纳34亿人口，谁来住?

在特大城市限制人口、中小城镇扩容的情况下，一些中小城镇迫切希望加速发展，纷纷提出２０２０年、２０３０年人口倍增的目标。国务院有关部门数据显示，据不完全统计，截至２０１６年５月，全国县以上新城新区超过３５００个，规划人口达３４亿。

２０１５年，我国城镇化率为５６．１％，“十三五”规划纲要提出，到２０２０年我国常住人口城镇化率达６０％，户籍人口城镇化率达４５％。

国务院发展研究中心研究员李佐军说：“目前我国户籍人口城镇化率为３９．９％，未来还要提高５个百分点，相当于有１亿人在城镇落户，任务艰巨。”

然而，比起这个艰巨的任务，一些地方提出了更加宏伟的目标。国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心调查显示，据不完全统计，截至２０１６年５月，全国县及县以上的新城新区数量３５００多个。据该中心此前发布的调查显示，这些新城新区规划人口达到３４亿。

国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心的研究显示，３５００多个新城中，国家级新区１７个；各类国家级经济技术开发区、高新区、综保区、边境经济合作区、出口加工区，旅游度假区等约５００个；各类省级产业园区１６００多个；较大规模的市产业园１０００个；县以下的各类产业园上万计。

“规划人口３４亿，约相当于中国目前人口规模的２．５倍，足以装下全世界约一半人口。”华南城市规划学会会长、暨南大学管理学院教授胡刚表示，这种规划显然脱离实际。

国家行政学院教授汪玉凯表示，中国人口的生育高峰已经过去，即便全面放开二胎，人口增速不会出现大幅上涨，城镇化的主要增量来源于进城农村转移人口。考虑进城意愿、落户能力等多方面因素，不管怎么算，也填不满３４亿人口的“大坑”。

“重要的任务就是抢人”

如何落实人口规划？西部、西南部几个地市规划部门负责人表示，“我们一个重要的任务就是抢人”。除了进城农村转移人口，一些城市也把人口引进目标聚焦在区域和城市间人口流动上。

中国区域科学研究会理事长、南开大学教授郝寿义等受访专家表示，城市人口规模差别化调控的信号已经明确，特大城市严控人口规模，中小城市加快放开落户制度。随着特大城市人口“溢出”，对小城镇、小城市来说，可能会迎来承接一部分大城市转移人口的利好。

然而，现实中担当集聚人口重任的中小城市却面临尴尬。近期出版的《国家新型城镇化报告２０１５》显示，中国农民工流向地市级以上的占７０％以上，流向小城镇的不到１０％。

北京某事业单位的小张近期选择回山东济南工作。在他看来，虽然在北京生活成本大，还面临户籍、住房等限制，但回老家县城工作显然更不现实，“发展的机会、就业的机会都少得多。”

一些地方不仅面临引进人口难，还处于人口净流出的“失血”状态。记者近日在“小吃之乡”福建沙县看到，在县城新区，数十个楼盘正在促销，即使一些售出的房子，入住率也并不高。

“为了去库存，沙县从２０１４年就停止住宅用地的供应。”据该县建设局罗积清总工程师介绍，目前沙县楼市均价每平方米四五千元，相对于高峰期房价已接近“腰斩”。

福建省沙县建设局相关负责人介绍，沙县全县人口２６万多，按照规划，到２０３０年城关人口要达到３５万。“现在四分之一的人口都外出从事小吃行业，人口不净流出就不错了。”

中山大学城市与区域研究中心教授许学强认为，随着特大城市控制人口规模以及经济发达地区产业转型升级，人口出现由大城市向中小城市流动的迹象，但要“抢人”，需要硬实力，很多中小城镇城镇化和产业化脱节，没有产业就没有就业，再加上公共服务供给不足，造成中小城镇仍在“失血”。“首先要明确人来了能做什么，而不是简单把人忽悠到城里买房，当做去库存的‘接盘侠’。”许学强说。

亢奋的城市规划根由是土地财政

“规划人口的激进扩张，背后是地方政府对土地指标的狂热追求。”胡刚表示，每多一个人进入城镇化序列，与此对应的人均建设用地指标就多。例如，按照目前人均城市建设用地１００平方米计算，２０万人口和４０万人口的土地指标差别很大，潜在的土地出让收益就多，根由还是土地财政在作怪。

最新公布的《国土资源“十三五”规划纲要》显示，“十二五”时期全国城镇建设用地增长约２０％，远高于同期城镇人口１１％的增幅，城镇建设用地增长速度约为同期城镇人口增幅的１８０％。

专家指出，规划、土地、人口三者紧密联系，规划人口“画大饼”，直接的影响就是房地产过度开发，去库存艰难。国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心的研究显示，云南某城市一个新区，招拍挂土地中，住宅高达７４．６３％，商业服务业设施项目只占１５．５３％，工业项目只有５．２４％。

中原地产首席市场分析师张大伟分析，目前一些三四线城市的新城发展过多偏重于住宅这一单一模块，３４亿的人口规划意味着房地产市场又要大发展，将进一步增加难以消化的商品房库存。

专家指出，这类行政造城功能单一，很难形成持续扩大和升级的消费需求和服务需求，不能提供稳定的就业岗位来吸引人口聚集。中国社会科学院人口与劳动经济研究所助理研究员蔡翼飞等指出，以规定地、以建定需的“拍脑袋”规划，必然会让土地利用粗放低效。

北京交通大学中国城镇化研究中心主任赵坚认为，新型城镇化的新突破应主要靠市场机制而不是政府行政手段，靠行政手段增加中小城市数量，会造成严重的资源“空间错配”。

胡刚等人建议，应在区域和省一级对发展方向、人口规划进行统筹，探索由上而下和由下而上规划相结合。一些基层干部表示，要根据实际情况适时对规划进行调整，协调好“一张蓝图绘到底”和城市实际发展需要，注重规划的延续性和科学性。