国企改革35年演进史：离政府渐远，离市场渐近

每经实习记者 冯彪

1978年10月，四川的气温已开始转凉，但是宁江机床厂的部分职工却收到一份额外的暖意。除了工资，他们破天荒的得到一些奖金。对于该厂来说，除奖金外，还有一件大事--获得了自行销售产品权。随后4个月，该厂便承接了1400台机床的订货。此后几年该厂业绩上升，1981年资金利润率比1979年增长77%，劳动生产率增长37.7%。

当时的职工可能不会想到，自1980年《国营工业企业利润留成试行办法》开始，国企改革风雨兼程，而又争议纷纷，但却从未停滞。

80年代放权让利、政企分开，搞活国企；90年代试行以股份制为核心的现代企业制度；2003年后至今由国资委履行国企出资人职责，围绕完善国资监管体系的核心推进改革，目的是使国有企业保值增值，做大做强。而本轮改革将设立国有资本投资、运营公司，行使股东职责，并在分类基础上，以管资本为主推进改革。

回顾国有企业35年的改革车辙，中国企业联合会研究部主任郝玉峰告诉《每日经济新闻》记者，其中可以看出三条主线。

“最根本的就是向着建立完善的市场经济体系的目标，确立国有企业的市场主体地位，营造各类市场主体公平竞争的环境。第二条就是政府和国企关系的变革，从最初政府直接管理企业，到政企分开，再到目前以管资本为主的间接管理。第三条线就是通过规范的治理机制来解决企业的内部运转问题。”郝玉峰说。

国企市场主体地位渐明：“请给我们松绑”

1978年改革伊始，现在的国有企业还被叫作国营企业，政府直接负责掌握企业的人财物、产供销。管理僵化、效率不高、员工积极性不强，国企改革迫在眉睫。继四川之后，国企改革在全国多点开花。1979年5月，首都钢铁公司、天津自行车厂、上海柴油机厂等8家企业进行扩大企业自主权改革试点。部分企业试行利润包干制度，在分配上试行“利润留成”、“盈亏包干”、“以税代利、自负盈亏”等形式。

1984年，福建55位厂长发表《请给我们“松绑”》的呼吁书。文章称，“现行体制的条条框框捆住了我们手脚，企业只有压力，没有动力，更谈不上活力。”之后，厂长负责制应运而生。再后来，部分国企开始尝试承包制、租赁制、资产经营责任制等所有权和经营权相分离的形式。

这些改革形式一定程度上调动了员工积极性。但是，随后几年国企的表现依然不及预期，特别是与刚进入中国的外资相比，没有竞争力，甚至与新兴的乡镇企业比也缺乏效率。而当消费与投资过热、宏观经济形势恶化时，政府部门的紧缩政策又收回已下放的权利，这也造成了一放就乱、一收就死的怪圈。

郝玉峰告诉《每日经济新闻》记者，这一阶段的放权搞活并没有触及体制层面的根本性问题，而只是通过频繁的政策调整来调动员工积极性。

进入90年代，国企亏损的问题依然严峻。有资料称，当时近三分之一的国企亏损，另有三分之一的国企不赚钱。如何提高效益，成为当务之急。1992年，十四大确立社会主义市场经济体制的改革方向，国企改革也转向更为根本性的所有制层面。股份制改造，国企兼并、重组、破产和出售逐渐掀起高潮。

早在80年代后半期，北京大学经济学教授厉以宁就呼吁推行股份制。十四大报告也指出，股份制有利于政企分开、转换企业经营机制和积聚社会资金。到1992年，全国股份制试点企业发展到3700多家，其中有92家在证券交易所公开上市。

股份制改革在形式上向现代企业制度迈进了一大步，但国有股一股独大、所有者虚置监管不到位等问题仍然没有得到解决。此时，将国企私有化、产权到民的呼声渐起。国企通过出售或管理层收购（MBO）等方式转变为私人所有或控股的民营企业。在广东，美的通过MBO从集体企业变成民营，TCL通过增量改革从市属企业变为民营资本控股的企业。

原国资委商业科技质量中心主任卫祥云曾说，这轮改革，国企都得到机会强身健体，存活下来的国企，大多集中在了自然资源垄断领域，效率得到一定提高。

但是这种方式的改革从一开始就面临是否导致国有资产流失的质疑。香港学者郎咸平题为《格林柯尔：在“国退民进”的盛宴中狂欢》的演讲，质疑顾雏军在收购活动中导致国有资产流失，将争论和质疑之声推向高潮。此后，MBO基本被叫停，以改变所有制为形式的改革基本停滞。

国资委掌舵的十二年：“不是你调就是我调”

2003年国务院国资委的成立，在国企改革道路上具有分水岭的意义。国资委扮演国企出资人角色，承担对国企的监管职责，负责国有资产保值增值。

“国资委的成立解决了此前'九龙治水'的问题，由国资委集中了国企的监管权力。”郝玉峰对《每日经济新闻》记者说，“另外，国资委的成立也意味着我们对国有企业的理解发生了变化，不仅管企业，更重要的是要管资本的概念开始显现。”

面对当时国企私有化的争论，国资委首任主任李荣融上任不久就表态：国有企业无论怎么改，国有经济在国民经济中的主导作用是不会改的，196家央企绝不会私有化。到目前，国资委已掌舵国企12年，在这12年中，国资委推动国企现代企业治理结构建设，加强监管，另一方面，通过整合重组推动国企做大做强。

国资委成立伊始，就在国有独资央企中建立董事会制度，宝钢集团等成为我国中央企业中第一批有规范的公司董事会的企业。或许是因为中国航油（新加坡）股份有限公司执行董事兼总裁陈久霖在期货市场投机，导致公司巨亏5.5亿美元，对国企的有效监管引起了高层的重视。随后，独立董事、监事会等机构也逐渐完善起来。

值得一提的是，2003年，国资委面向全球公开招聘国企高管，首次打破了国企高管行政任命的方式，7位通过公开招聘竞争的高管走上国企管理岗位，随后几年，共有几十位公开招聘的高管为国企带来了新鲜血液。

在国企整合重组、做强做大上，国资委可谓不遗余力。“必须在两年时间内，使中央企业成为各行业的排头兵。达不到的趁早找对象，否则肯定要调整，不是你调就是我调！”李荣融就曾如此宣称。

李荣融的话掷地有声，10多年来，央企从196家集中到目前110家。但是央企的资产总额却快速增长，从7.13万亿增加到2013年的35万亿，税后利润从3006亿增加到2013年的1.3万亿。今年世界500强企业中，央企数量增加到47家。从资产的绝对数量来看，国资委成立以来的12年，国有企业特别是央企都取得了较大的增长。

央企率先试水：分类分层改革更接地气

无论是90年代以MBO为典型的国企向民企转制的激进方式，还是2005年开始的股权分置改革加速国企股权多元化改革，这两轮经典的国企改制都是对于既有观念和国企低效率体制的突破，极大释放了民间资本的活力。

在国企高歌猛进中，却被质疑“垄断”、“国进民退”、“与民争利”。近年大量国资进入和加强高盈利的一般竞争性产业--房地产火爆时，许多大型国企都要求将房地产认定为自己的主业。煤炭最火时，山西搞煤炭重组兼并，国企全面接管民营煤炭企业。国企凭借与民企不平等的金融资源，土地资源，政策资源以及其他资源优势，不断越界。

硬币的另一面是，与民营企业相比，特别是在竞争性领域，国有企业的效率偏低。根据中国企业联合会2015年8月22日发布的《2015中国企业500强企业发展报告》，中国企业500强当中293家国有企业在收入、资产、利润、税收等方面占80%左右的份额，但是，净资产收益率低于民营企业4.57个百分点。更有研究机构指出，如果再减去国企在贷款、土地租金等方面获得的优惠，国企的利润率更低。

近年来，宏观经济面临下行压力，国有企业也出现了不同程度的利润下降或亏损。财政部数据显示，今年1-7月，全国国有企业利润同比降幅扩大至2.3%。并且，在钢铁、水泥、煤炭等行业出现产能严重过剩的情况下，这些行业的国有企业扭亏困难。

中国企业研究院首席研究员李锦在接受《每日经济新闻》记者采访时认为，我国国企大多分布在传统型产业，处于产业链、价值链的中低端环节，战略性新兴产业比重较低。行业产业集中度较低，资源配置效率不高，核心竞争力不强，重复建设、恶性竞争、资源浪费、环境污染等问题没有很好解决。而导致上述问题的重要原因之一，在于此前国家对国有企业战略定位缺乏清晰度与指向性，国企改革顶层设计并不明朗。

他认为，未来国企按功能分为四大类：第一类是纯公益型企业，如军工、粮盐等国企，主要目的是服务社会；第二类纯市场类企业，包括汽车、电子等，主要目的是盈利、；另外，石油、电信等以公益为主、市场为辅；第四类则以市场为主、公益为辅。

去年以来，起始于南北车合并，中远系和中海系接棒改革，国有企业改革的主要路径已经显山露水。国金证券认为，央企整合的逻辑其一是符合“一带一路”的走出去战略，如高铁、核电等高端装备，其二是产能过剩行业如航运、建筑、电力、铁路、钢铁等产能过剩行业。

从十八届三中全会指明改革方向到“三个有利于”标准的提出，从2014年“四项改革”试点启动，到南北车合并，从国企的负责人薪酬改革先期落地，到地方国企改革的蓄势待发，随着顶层设计的出炉，国企改革进入了一个崭新阶段。

一路走来，国营企业、国有企业、政企分开、股份制、现代企业制度、管资本为主……郝玉峰不无感叹，30多年的国企改革不断深入，而且每一阶段的改革又为下一阶段提出了新问题和新要求，同时，我们也发现，国企改革离政府渐远，离市场渐进。

改革开放以来国企改革动作：

1980年，《国营工业企业利润留成试行办法》发布

1982年，《关于国营工业企业进行全面整顿的决定》发布

1983年，国务院批转《关于国营企业利改税试行办法》

1984年，国务院发布《关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定》

1985年，《企业破产法》草案通过试行

1987年，石家庄造纸厂厂长马胜利成为“企业承包第一人”

1991年，山东诸城市探索国企产权实验，通过股份制、股份合同制等形式将国营或集体企业出售给个人

1992年，国务院发布《全民所有制工业企业转换经营机制条件》

1994年，《公司法》正式颁布

1996年，国家经贸委宣布“抓大放小”

1999年，十五届四中全会通过《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》

2002年，十六大指出继续调整国有经济的布局和结构，改革国有资产管理体制。

2003年，国务院国资委成立，颁布《企业国有资产监督管理暂行条例》

2003年，央企首次面向全球公开招聘高管。

2004年，国务院国资委在宝钢等央企进行董事会试点

2007年，央企开始上缴部分利润

2008年，国务院国资委发布《关于中央企业履行社会责任的指导意见》

2009年，《企业国有资产法》施行

2011年，“十二五”规划纲要提出，“探索实行公益性和竞争性国有企业分类管理”

2012年，国务院国资委发布《关于国有企业改制重组中积极引入民间投资的指导意见》

2013年，十八届三中全会提出要积极发展混合所有制经济，完善国有资产管理体制

2014年7月，国资委发布“四项改革”试点央企

2014年8月29日，中央政治局会议审议通过《中央管理企业负责人薪酬制度改革方案》

2015年6月5日，深改组第十三次会议通过《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》和《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》

2015年7月17日，习近平考察东北提出国企改革的“三个有利于”标准