农村“两权”抵押贷款试点全面启动 抵押物处置机制难题待破

每经记者 张雯

今日（8月24日），国务院发布《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》（以下简称《意见》），公布了试点任务，其中包括建立抵押物处置机制。

《意见》明确，因借款人不履行到期债务或者发生当事人约定的情形需要实现抵押权时，允许金融机构在保证农户承包权和基本住房权利前提下，依法采取多种方式处置抵押物。

事实上，自十八届三中全会《决定》提出“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”以来，作为可供实现抵押贷款的抵押物，在风险发生后如何进行处置，向来是各方关注焦点。《每日经济新闻》记者在山东地区调查土地经营权抵押贷款人“跑路”现象时发现，金融机构将抵押物（土地经营权）处置时经常发生困难。

当地一位金融机构负责人告诉《每日经济新闻》记者，“土地经营权作为抵押物，其处置一般是将其再次转租给规模经营者，那么等于银行又多了一个业务，有没有专业干这个的人、能不能干好，这些都是问题。”

“两权”抵押试点启动

国务院8月24日发布《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，旨在进一步深化农村金融改革创新，加大对“三农”的金融支持力度，引导农村土地经营权有序流转，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让试点，做好农村承包土地（指耕地）的经营权和农民住房财产权（以下统称“两权”）抵押贷款试点工作。

《意见》明确了试点任务，赋予“两权”抵押融资功能，维护农民土地权益。在防范风险、遵守有关法律法规和农村土地制度改革等政策基础上，稳妥有序开展“两权”抵押贷款试点。推进农村金融产品和服务方式创新，加强农村金融服务。鼓励金融机构在农村承包土地的经营权剩余使用期限内发放中长期贷款，有效增加农业生产的中长期信贷投入。鼓励对经营规模适度的农业经营主体发放贷款。

事实上，土地经营权抵押担保贷款已有多地开展试点工作。

在河南许昌，以长葛市、鄢陵县为农村承包土地经营权抵押贷款先行试点，为期1年，由农业银行、邮储银行、农村信用社(农村商业银行)、村镇银行4类金融机构为先期主要试点银行，融资对象为试点县(市)辖内土地权属清晰的农户，以及通过其他方式合法取得农村承包土地经营权的专业大户、家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型农业经营主体。

山东潍坊，一家承包了243亩土地的农业生产大户以承包经营权作为抵押，从中国农业银行潍坊寒亭支行得到了45万元贷款。在吉林，中国农业银行吉林省分行已在吉林省28个县开展农村土地经营权抵押贷款试点，吉林省农委主任李国强说，“开展农村土地经营权抵押贷款试点，直接赋予了农村土地经营权金融属性，吉林全省如果有30%的土地经营权进行抵押贷款，按每亩400元左右计算，全省仅土地经营权抵押贷款就可以达到100多亿元。”

抵押物处置机制待建

在以“两权”作为抵押物的项下，处置机制成为关注焦点。

2014年中央“一号文件”中，明确了“允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”，并要求有关部门研究提出实施办法，建立配套的抵押资产处置机制，推动修订相关法律；同年4月，国务院办公厅印发《关于金融服务“三农”发展的若干意见》，要求人民银行会同中农办、法制办、农业部、银监会等部门，制定农村土地承包经营权抵押贷款管理办法，在经批准的地区试点。

根据《意见》，因借款人不履行到期债务或者发生当事人约定的情形需要实现抵押权时，允许金融机构在保证农户承包权和基本住房权利前提下，依法采取多种方式处置抵押物。完善抵押物处置措施，确保当借款人不履行到期债务或者发生当事人约定的情形时，承贷银行能顺利实现抵押权。农民住房财产权（含宅基地使用权）抵押贷款的抵押物处置应与商品住房制定差别化规定。探索农民住房财产权抵押担保中宅基地权益的实现方式和途径，保障抵押权人合法权益。对农民住房财产权抵押贷款的抵押物处置，受让人原则上应限制在相关法律法规和国务院规定的范围内。

具体到如何实现抵押物的处置，一位山东金融机构人士认为，这是需要谨慎研究的课题。他告诉《每日经济新闻》记者，“根据目前在全国发生的若干案例分析，在风险发生后，实际上金融机构比较为难，这些土地的经营权较难处置，一方面要将经营权转手，但这需要专业人员操作，即便有专业操作者，实际上往往遭遇转手困难，那么转不出去的话，拥有土地承包权的农民还在等着下一轮的租金，金融机构给不出租金，农民就会要求收回土地。”