常纪文：环保大部制改革需强化污染防治监管职能

◎每经记者 李彪

新环保法的实施，环保部门被赋予了更多的治污权限，但在环境监管方面，多部门管理、地方政府干预等问题依旧存在，这可能影响新环保法的实施效果。

十八届三中全会上通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确要求，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，并对改革生态环境保护管理体制作出了具体部署。

以上表述也让媒体对环保大部制改革的猜想不断。随着环保问题越来越受到重视，环保部门的改革似乎已“箭在弦上”。

近日，国研中心资源与环境政策研究所副所长常纪文在接受《每日经济新闻》记者（以下简称NBD）专访时表示，我国正在准备进行新一轮的环保大部制改革。环保监督管理机制的改革，应发挥环保部门长期统一监督管理的优势，授予环保部门在生态环境保护和环境污染防治方面的统筹权和最后兜底权。

公众监督未受到足够重视

NBD：您怎么看待当前的环境管理机制？

常纪文：尽管环境管理机制与我国当前的经济社会发展水平相适应，但因涉及环境保护与经济、社会发展的协调问题，其改革过程比较曲折。

环保部门的职能职责在不断加强，由最初的监管“三废”扩展到监管自然生态和核辐射安全，再到现在的监管节能减排。

从环保监管部门的机构建设来看，无论是监管机构还是监测机构、环评机构、规划机构的建设都在不断加强。但是，与事业单位的增强相比，无论是人力还是装备，环保监管部门都要逊色些。

我国的环境保护监管工作领域在不断扩展，监管手段也从单一主体的执法、监测信息收集、信息公开、宣教等扩展到多元社会共治。特别是在环境监测方面，其监测对象和领域都有了长足发展。

NBD：我国的环境管理机制是否存在需要完善的地方？

常纪文：是的，首先表现在横向职能分散，缺乏有效协调；纵向监管乏力，执行约束不足。在横向上，环保监管职能分散，权利与责任不对等，统一监管不足，环境与发展的综合决策体系不健全。在纵向上，上下级的环保监督乏力，地方政府缺乏严格监管的动力。

还有就是社会和市场参与不足，多元共治的环保机制尚未健全，应通过制度建设，吸收各方面力量参与环保，实现环境共治。

比如，环保需要常态监管，而我国政府的监管力量无法实现全面、有效打击违法行为，但社会公众监督资源非常丰富。我国当前的环境立法和法律实施，仍过分强调行政力量的发挥，未对公众的常态性监督力量给予足够重视，导致环境保护选择执法、寻租式执法、运动式执法等。执法不公、执法缺位问题层出不穷，使环境法律规范的实施“走了调，变了样”。

做大做强环保部门是趋势

NBD：在环境管理方面，欧美等发达国家有什么经验值得我们借鉴？

常纪文：在世界各国环境监管机构的变化发展中，主要呈现以下几种发展趋势：

一是环保监管职能趋向独立和综合监管，包括将环保机构从综合性的大机构中独立出来，设立新的环保部门；做大做强环境部门，把自然资源、公园管理等职权纳入广义的环保部门。

二是环保和其他临界领域监管职能趋向合并，比如将狭义的环境保护和自然保护结合起来，突出个别重要自然资源的保护。疆域较小且经济社会发展比较稳定的国家，结合国内环境管理成熟程度与环境问题的复杂性，将环境保护部门与其他部门整合。

三是环境保护职能趋向分散的监管体制。但无论哪种分类，都与该国的疆域面积、产业结构、人口数量和政治体制密不可分。总体来说，具有成立综合监管机构、不断扩大环境监管范围、建立健全区域环境合作机制等趋势化发展特点。

NBD：结合这些经验和趋势，您对我国环境监管改革有何建议？

常纪文：未来新一轮的环保大部制改革中，环保监督管理机制的改革，应当结合中国国情，按照“一件事情应当由一个部门统筹或者最后兜底”的工作思路，发挥环保部门长期统一监督管理的优势，授予环保部门在生态环境保护和环境污染防治方面的统筹权和最后兜底权。

在横向上，可以考虑授予环保部门协调相关部门生态保护、自然保护区保护、地质环境保护、水污染防治、大气污染防治、气候监测、节能减排等职能，使其他部门配合环保部门的统一规划、统一标准、统一规范、统一指导、统一服务和统一监督管理。

在纵向上，加强国家一级的环保监督管理能力，保障落实省一级的环保责任。国家一级除了保留重大事项和跨区域、流域的事项管理权，其他的环保监管职权下放由省一级行使。应当建立引导和监督地方有效实施环保法律法规的行政监督和财政预算制度。“十三五”时期，建议市县两级不再承担环境质量监测的职责。

NBD：在推进生态文明建设上面，您有什么建议？

常纪文：应当建立自然资源节约、生态保护和污染防治统一监督管理的机制。具体包括恢复设立国家和地方环境保护委员会及其办公室，明确地方各级环保部门的监督管理职责，优化相关领域的自然资源、生态保护和环境污染防治监管，明确专门监管与综合监管失职的责任和追究机制等。