政府回购梅观高速后取消收费 深圳模式恐难全国推广

每经记者 郭荣村 实习记者 吴泽鹏 刘海军 发自广州、深圳

今年4月1日起，深圳市政府以27亿元的“天价”回购了梅观高速剩余13年的经营权，仅19.2公里的梅观高速成为全国首条运营期内取消收费的高速公路。

《每日经济新闻》记者了解到，早在2011年，深圳市政府就曾以回购的方式“赎回”梧桐山隧道，转为公众免费通行，但前后历经了十几年艰难博弈。当时有专家坦言，“这是一场公共服务和契约精神的马拉松。”

政府回购高速公路既能让公众免费通行，又满足了高速公路投资方的利益，似乎在公共利益和契约精神之间找到了平衡点。但是，由于财力的限制，不是所有的城市都能复制深圳模式。

深圳回购高速频现大手笔

梧桐山隧道全长2.261公里，于1987年9月投入运营,由隶属于原深圳市运输局的深圳梧桐山隧道有限公司负责开发建设和营运管理。隧道是当时连接盐田区和深圳市中心的唯一通道。

1994年7月，盐田港集团全资收购梧桐山隧道公司，数年后，盐田港集团将梧桐山隧道公司50%股权，转让给中信银行国际有限公司旗下的香港达佳集团有限公司。

穿越梧桐山隧道一个来回需要20元人民币，这导致沙头角的旅游业、商业基本被边缘化。因此，深圳市政府自2004年就开始了和投资方漫长而艰苦的谈判。2004年，深圳市政府称愿以9亿元的价格收购梧桐山隧道，但当时梧桐山隧道公司的要价是13亿~13.5亿元，其中10亿元须一次性支付，并要求政府安排其员工，双方谈判陷入僵局。于是，深圳市政府决定修建深圳市区通往盐田的第二通道。

据南方都市报报道，深圳市交委发展计划处处长冷魁回忆说：“开始港方不信，说我们完全是在作秀。但一看我们真的修了，就没办法了。价码从13亿一直降到9亿多，开通前又降到6.8亿。但我们已经觉得不值那么多钱了。”

2008年7月，深圳市政府投资27亿元建设的深盐二通道正式通车，实行全线免费。免费通道开通后，收费的梧桐山隧道车流量立刻下降，年收入下降到仅3000万元，仅够人员养护略有结余。

2011年2月，盐田港集团以5.5亿元收购梧桐山隧道公司全部股权，随后又将隧道公司全部股权作价2.5亿元转卖给深圳市政府。同年3月30日，梧桐山隧道免费通行。

而深圳市政府让盐田港集团开发隧道公司宿舍区，以地产开发补回盐田港“吃亏”的3亿元。

深圳市交通运输委员会发展计划处谭科长表示，2002年12月，广东省政府同意深圳市撤销除高速公路以外，市内包括梧桐山隧道在内的多个收费站。最后经过市政府努力，2011年3月，位于盐田区的梧桐山隧道收费站正式取消收费。

除梧桐山隧道外，梅观高速13.8公里路段的免费是深圳市政府的又一个大手笔。2014年1月28日，深高速及其全资附属子公司梅观公司与市交通运输委及龙华新区签订调整协议。根据调整协议，梅观高速梅林至观澜约13.8公里路段实施免费通行。深圳市政府以26.98亿现金对深高速及梅观公司进行补偿。

早期承诺导致现在被动

1989年，第一次全国高等级公路建设现场会召开，会议第一次明确了中国必须发展高速公路，并提出动员社会力量、多渠道筹资等10条高速公路建设政策措施，政策沿用至今，一直作为中国高速公路建设的指导政策。

多渠道筹资和转让收费经营权使得高速公路的建设，从单一的投资主体为政府，过渡到投资主体逐步变成政府、国有控股企业、外资以及民间资本等多个主体。这意味着政府已丧失了单独就高速公路收费做决策的权力。

而投资主体多元化的“后遗症”在2000年后愈发明显，这一阶段中国经济迎来高速发展期，车流量迅速增加，而早前在较少车流量预测下约定的收费标准和收费年限，使得投资方收益已远超越当初的投资额，高速公路逐渐成为公众眼中的暴利行业。

“对于高速路收费年限的计算，以前设定每日2万辆的标准，但现在每日车流量可能在8万辆以上，而且还在递增，如果继续按照当时约定的收费标准和年限来收费，明显是不合理的。”广东省人大常委会委员、暨南大学经济学院教授杨英表示。

杨英分析，早期可能因为地方政府不懂高速公路背后投入产出的规律，导致向投资方允诺了过于优厚的条件，收费标准和年限比较长。

由于早前的协议约束，政府难以单方面取消或降低收费。面对公众质疑，是否应该取消当前投资主体多元化的政策？广州市社科院高级研究员彭澎表示，是否要把高速公路收归政府，主要看中国高速公路建设是否饱和，“像美国高速公路基本上就剩下维护了，靠政府支出就可满足，并通过燃油税来解决开支，那么收费公路到期就应该收回。”

但交通运输部副部长何建中曾于2012年表示，我国高速公路仍然处在一个大建设和大发展时期：国家高速公路网目前还有将近40%的路段没有建成，至少还需要10年左右的集中建设时期，才能够较好满足经济社会发展需求。

深圳模式恐难复制

深圳市政府花费27亿元收回梅观高速，但又有多少地方政府能这般“财大气粗”？更何况回购梅观高速预计可释放300亿的土地红利。在非政府资本无法完全退出高速公路建设的前提下，代价高昂的政府回购是否仍有现实意义？知名经济学家宋清辉指出，深圳的公路如梧桐山隧道和梅观高速股权能被政府收回，投资方能最终退出，主要跟深圳市人大代表不断呼吁和强力推动有关。

“呼吁梧桐山隧道免费通行，历时15年之久，从1996年开始至2011年，在每年深圳市、区两会中，关于梧桐山隧道免费的呼声从未停过。深圳市、区的人大代表、政协委员，几乎每年都会提交议案、建议、提案，要求取消梧桐山隧道收费”,宋清辉说:“高速公路收费问题的阻力来自于既得利益者，深圳市人大代表和深圳市政府这种锲而不舍的精神值得其他省市借鉴。”

据了解，香港特区政府有一整套公共交通及公共设施价格调整机制，是政府监管公共交通设施的主要手段和法律程序，但广东省政府对公共交通及公共设施利润回报率并没有明确限定。

广东省人大代表刘林对记者说，“高速公路带动了周边经济的发展，整个珠三角的经济发展都和这条路都有很大的关系。希望广东省政府能从全省经济大局考虑，为企业减负考虑，为民生考虑，拿出实际行动来。”

广东省人大代表林慧表示,“深圳模式复制到一线、二线等财力雄厚的城市是可以的。梧桐山隧道和梅观高速能收回一是深圳市政府有这个财政实力，另外一点是这两条路都仅为深圳市民服务。

“但深圳模式在全国很难复制,单以广深高速来说,首先回购广深高速股权需要花费巨资，有可能上千亿，对广东省政府是很大的财政考验。另外,广东有一些贫困山区，如粤北、粤西等。如果省政府出巨资把广深高速股权收购回去，且服务的人群只限于珠三角，这对其他地区不公平。拿公共篮子里的食物，只喂食一部分地区或一部分民众，这是在难为省政府。”

宋清辉也表示赞同，“因为国家在高速公路管理方面缺乏足够法律规定，没有足够的‘武器’应对既得利益者有理有据的阻挠。高速公路管理亟须在国家层面完善相关法律法规。”

须立法制定退出机制

杨英认为，我国当前90%以上的高速公路是在收费的，高昂的社会物流成本和出行成本势必会影响到经济发展，政府回购应该有一个基本思路，做好长期规划，为高速公路投资方制定退出时间表。

王则楚表示，即使存在外资和民间资本在收费期限内无法退出的情况，政府及国有资本在收回投资成本后，应该不再考虑盈利，“以广深高速为例，其中有52%以上都是国有股份，这52%的收费不能减掉吗？6毛钱/公里，为什么不能收2毛多/公里呢？”

“有收益是肯定的，但暴利不允许。”杨英认为，政府回购时应当结合高速公路的投入产出比，为投资方制定合理的投资回报率。当前的高速公路建设模式应当由BOT（Build-Operate-Transfer，建设-经营-转让）向BT（Build-Transfer，建设-转让）转换。梧桐山隧道就是深圳第一个以BOT方式建设的市政工程，是深圳市区通往东部地区的咽喉要道之一。

通俗地说，BT投资是一种“交钥匙工程”：社会投资人投资、建设，完成以后“交钥匙”，政府再回购，回购时考虑投资人的合理收益。

彭澎认为，政府当前收回经营权的高速路、快速路通常是城市公路，涉及通勤问题。“在这个层面上，政府压力会更大，与其反正都要修城市道路，还不如早点实现BOT或BT中的最后一个环节，即转让。”

“不管退出有多难，都可以通过立法来规范退出机制，探索中国基础设施建设的新模式。”彭澎表示，对各类高速公路要分类管理，区别对待富裕地区和贫困地区、繁忙公路与空闲公路、城市公路与区间公路以及国道。

“几年前，任何一条出广州的路都需要付费，公众基本没有选择权。”杨英建议，高速公路应该成为俱乐部产品——具有排他性但又没有竞争性的物品，除了高速路之外，公众还有其他的免费路可走，它可以满足公众最基本的需求，而对于有高速、快捷需求的公众，可以选择付费通过高速公路。

（实习生吴瞬对本文亦有贡献）