2.4万亿农村集体资产改革开闸 农民“财产权利”扩大

每经记者 张雯 发自北京

我国农村集体产权改革又进一步，这场涉及2.4万亿账面资产、55.3亿亩农用地和3.1亿亩集体建设用地的庞大改革，正在2015年到来之前宏观布局、审慎落子。

改革的目的在于赋予农民更多财产权利，明晰产权归属，完善各项权能，激活农村各类生产要素潜能，建立符合市场经济要求的农村集体经济运营新机制。但现阶段，农村集体产权归属不清晰、权责不明确等问题也比较突出。

这是一项牵一发而动全身的改革，需要试点先行。为此，《每日经济新闻》记者前往已进行了5年农村集体产权改革试点的安徽省，看一看地方面对的实际困难以及总结的经验得失。

中央经济工作会议12月9日至11日在北京举行。会议总结2014年经济工作，提出2015年经济工作的主要任务。会议要求继续夯实农业稳定发展的基础，坚定不移加快农业发展方式，深化农村各项改革，完善农村土地经营权流转政策，完善职业培训教育。

通过股权设置的农村集体产权改革，使农民获得集体资产升值收益，正是增加农民收入的合理性途径之一。《每日经济新闻》记者了解到，农村集体产权改革将成为明年农村经济改革工作重要议题。

但记者调研发现，对如何落实1982年《宪法》中所规定的“农村集体经济组织”概念，地方政府在操作层面上多有“纠结”。明确真正的农村集体经济组织，成为改革过程中的首要任务。

宏大改革审慎落子/

农村集体产权制度改革是集体经济组织在坚持农民集体所有的前提下，将集体资产折股量化到人，变农民共同共有的产权制度为农民按份共有的产权制度，使农民按份享受集体资产收益的一项农村经济制度创新。我国的农村集体产权制度改革始于上世纪80年代末。

十八届三中全会明确，要保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。沿着十八届三中全会的既定方向，关于农村集体产权的宏大改革全面启动，试点先行。

12月1日，农业部会同中央农村工作领导小组办公室、中组部等农村改革试验区工作联席会议成员单位下发了《关于第二批农村改革试验区和试验任务的批复》，全国34个县市名列其中。与此前第一批24个县市承担的首批试验任务相比，此次试验增加了农村集体产权制度、深化土地制度改革等新内容。

农业部经管司司长张红宇此前撰文指出，农村集体产权制度改革的范围应当是农村集体经济组织所有的全部资产，包括各类流动资产、农业资产、长期资产、固定资产，集体所有的土地和法律规定属于集体所有的森林、山岭、草原、荒地和滩涂等资源性资产。农村集体所有的土地作为农村集体经济组织最主要的资产，应当纳入改革的范围，惟其如此，才是完整意义上的农村集体产权制度改革。

从广东、浙江、北京等多地试点农村集体产权改革多年的经验来看，农地流转、宅基地改革、集体建设土地改革等是农村集体资产的重要组成部分，而包含这“三块地”改革在内的农村土地制度改革则是农村集体产权改革的重中之重。

中央全面深化改革领导小组成立以来共召开7次会议。9月29日下午，深改组第五次会议审议了《积极发展农民股份合作赋予集体资产股份权能改革试点方案》、《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》；12月2日，深改组第七次会议审议通过《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》。

七次会议，三份文件，针对农村集体产权改革的高层决策可谓密集。

习近平强调，搞好这项改革，一项重要基础工作是保障农民集体经济组织成员权利。要探索集体所有制有效实现形式，发展壮大集体经济。试点过程中，要防止侵吞农民利益，试点各项工作应严格限制在集体经济组织内部。

梳理关于农村集体产权改革的顶层设计链条，不难发现中央的清晰逻辑：试点先行、审慎推开、壮大集体经济、利及农民。

作为明年农村改革工作的重要议题之一，记者了解到，农村集体产权改革试点将着重试点保障农民集体经济组织成员权利、积极发展农民股份合作、赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保以及继承权等数项任务。

“农村集体产权改革怎么改、股权怎么设置的问题，必然落脚到怎么让广大农民受益、增收的问题。”安徽省农委副主任陈卫东告诉《每日经济新闻》记者，“所以最终问题的关键将是探寻集体经济比较好的发展和实现形式”。

“寻找”农村集体经济组织/

“农村集体经济组织”的概念最早出现在1982年 《宪法》里。

1982年 《宪法》第8条规定:“农村人民公社、农业生产合作社和其他生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。”

1993年《宪法》修改为：“农村中的家庭联产承包为主的责任制和生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。”1999年《宪法》则修改为：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。”

“像现在，乡政府对应的是过去的人民公社，村委会对应的是生产大队，村民小组对应的是的生产队。”陈卫东告诉《每日经济新闻》记者，“可实际上按照《宪法》规定，应该还存在一个集体经济组织，行使管理村集体资产的权利和义务，但是这么一个组织实际上在实践中是不存在的，定义很模糊，导致很多地方是村委代行。而集体经济组织是经济组织，村委是一个自治组织、准行政组织，在很多农村，村民的数量多于农村集体经济组织成员的数量。”

并且在操作层面上，更复杂麻烦的还有从“三级所有、队为基础”延续而来的农村集体所有制关系，使得农村集体资产在组、村、乡（镇）级集体经济组织中都有分布。

在过去多年间，农村集体资产被投向多以高污染、高能耗为主要特征的乡镇企业，但在市场化和城镇化的双重挤压之下，一度各地开花的乡镇企业日渐式微。这在造成农村集体资产缩水的同时，也将“农村集体经济组织”的重要性摆在了人们的面前。

“现在集体资产在不断发展和壮大，由于缺少农村集体经济主体，在处置、收益和日常分配中，‘集体资产’容易异化为‘干部资产’，小官巨贪现象频出。”陈卫东说，“对集体资产增长尤为迅猛的 ‘城中村’、‘园中村’、‘城郊村’，亟须按照‘归属清晰、权责明确、运行规范、管理高效’的原则推进改革”。

《每日经济新闻》记者在多地基层政府采访中发现，集体资产投资兴办的企业中，决策者往往都是对企业管理运营不太专业的村干部和村民股民代表，在选择产业类型和投资项目中存在一定的局限性。而乡镇企业垮掉之后，则导致了本村集体资产的流失和浪费。

“农村集体产权改革的目的是为了使农民收益、增加财产性收入，这就使农村集体资产升值、保值工作的重要性凸显。”陈卫东认为，因此“‘寻找’真正的集体经济组织，不但是改革任务操作和理论层面的需求，更是确保农民利益不受损失、降低集体资产流失风险的措施”。