预算法完成首次大修 开启财税体制改革新时代

每经记者 胡健 发自北京

昨日（8月31日）下午，十二届全国人大常委会第十次会议表决通过了修改预算法的决定。《每日经济新闻》记者获悉，修改后的预算法对地方政府债务管理作出明确规定。地方政府发行债券，举债规模必须由国务院报请全国人大或全国人大常委会批准。

有专家称，这场预算制度改革，对于包含一般公共财政收入、政府性基金收入、国有资本经营预算、社会保险基金预算在内的全口径财政收入已超20万亿元的中国来说，意义重大，是一个新的起点，将开启我国迈向现代财政制度的“新时代”。

一位参与昨日表决的全国人大常委向记者感慨地说，很少有法律要历经四审才会被通过，由于在是否允许地方发债、中央和地方财政关系等问题上存在很大分歧，前三次审议均无果而终，四审稿也是在讨论并修改后才获得广泛共识。

预算法实现20年来首次大修/

素有 “经济宪法”之称的预算法，在经过四次审议之后，完成了20年来的首次大修。

昨日的会议以161票赞成、2票反对、7票弃权，表决通过了全国人大常委会关于修改预算法的决定。

财税专家李文海告诉 《每日经济新闻》记者，财政是政治与经济改革的交叉点，从启动预算法制化开始，将为全面推进依法治国以及其他领域的改革拓展更大空间。改革能否实质性前行挺进，撬动深层的固化利益格局，预算法的修订将成为一个关键的突破口。

中国社科院财经战略研究院院长高培勇梳理逻辑链条时提出，我国要构筑坚实而强大的财政基础和财政支柱，要依托于科学的财税体制，科学的财税体制又必须要建立在现代财政制度的基础上。

而这其中预算的角色至关重要，高培勇表示，财税就是政府的收支，收入是一个基本要素，而支出就是第二个基本要素。收入与支出要纳入一个制度体系加以管理，然后就是预算，预算是财政体制的第三个要素。

对此，业界的普遍共识是，预算制度的改革也是中央与地方关系改革的前提。因为预算改革是要解决财政收支的合理、合法问题，在这个基础上进行税制改革，在税制改革的基础上，就能顺理成章解决中央和地方的事权和支出责任了，整个财税改革中预算制度改革要先行。

强化财政收支审查监督力度/

《每日经济新闻》记者浏览预算法四审稿全文后发现，此次围绕财政收支监督和公开力度都有明显加强。

高培勇此前也曾指出，政府预算的公开与透明，既是现代财政制度的基本特征，也是现代国家治理的题中应有之义。但实际上，除公共财政预算外，三类预算的收支均由不同政府职能部门掌控，犹如它们的“私房钱”。

他说，由于不能将所有政府收支纳入统一制度框架，人代会对政府预算的审批就只能是“区别对待”式的。既不能将全部政府收支关进 “统一”的制度笼子，本属同一性质的各种政府收支运作也就难免“政出多门”。

而修正后的预算法在此着墨很多，全国人大常委会法工委经济法室主任王超英表示，预算公开是全面公开，既包括中央预算，也包括地方预算，不但政府预算要公开，部门预算也要公开，“预算活动的全部内容，除了依照国家保密法规定属于国家秘密的事项，其他全部内容都要向社会公开。”

在监督和审查力度上，法律同样也予以加强。“实践中反映的关于预算审查的一个突出问题，就是预算细化程度不够，‘看不懂’，无法实行有效的监督。多数预算只是编列到类，而且只有支出方向，没有支出用途。”王超英说。

他举例说，代表们只能了解某一领域预算支出的大数，如教育支出总金额是多少，但对具体内容，如多少资金用于教育部门的行政经费，多少资金用于解决教师待遇，多少资金用于学校建设等，都不是很清楚。

为解决这一问题，修改后的预算法在预算编制阶段，要求各级预算支出应当按照功能分类和经济分类编制，通过功能分类反映支出方向（如是教育支出还是科技支出），通过经济性质分类反映支出用途，二者结合可以全面完整地反映政府支出，便于审查和监督。

地方举债不得用于经常性支出/

按照修正后的预算法：经国务院批准的省、自治区、直辖市预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券以举借债务的方式筹措。

对举借债务的用途规定，债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。

新预算法正式有条件放开地方政府发债权限，意味着此前预算法规定的 “地方政府不得发行地方政府债券”成为历史。

地方自主发债是否开口，这在整个预算法修订中也是争议最大的一环。2009年的初审稿就提到允许地方发债，但二审将这扇门关闭了；最终经过三审的过渡，四审终于又回归至一审稿的方向上。

十二届全国人大常委会第十次会议闭幕后，全国人大常委会办公厅召开新闻发布会，财政部部长楼继伟在会上说，对地方政府债务实施分类管理和规模控制，让地方政府的债务分类纳入预算管理，接受地方人大监督，还要接受上级行政和立法机关的监督。

根据审计署公布的全国截至去年6月份地方债务的情况，按偿债责任看，地方政府约有12万亿元的债务，包括负有偿还责任的债务、负有担保责任和救助责任的债务。

楼继伟说，“到去年底，从财政管理的角度来看，总规模并没有明显扩大，风险还是可控的。”

一位国务院智囊告诉《每日经济新闻》记者，有些事不能因为有风险就不做，尤其以地方债最为典型，在实际工作中，地方政府肯定信息对称性更好，要承担更多职能，允许地方自主发债能够提高社会经济发展的效率。

目前，已有上海、浙江等地方政府试点自发自还地方债，今年确定自发自还债务规模总计1092亿元。