大理重提征古城维护费 专家建议收费不如收税

每经记者 杜冉乐 岳琦发自成都

古城征收维护费，一石激起千层浪。近日，《大理市大理古城保护管理办法》（以下简称 《办法》）出炉，这预示着搁浅5年之久的云南大理古城征收维护费的问题，再次被推上了前台。

对于上述《办法》，一位不愿具名的大理州政府官员对《每日经济新闻》记者表示，这个仅是古城维护费启动阶段，还没有真正进入开征阶段。不过截至目前，包括丽江、平遥、凤凰等多个古城均前后出现了不同的运营模式。

大理市古城保护资深人士表示，古城征收保护费是一个趋势，到底征收多少，哪些被纳入征收对象，前段时间大理已举行了几次听证会，也有不同的声音，需要充分讨论。知名旅游专家刘思敏对《每日经济新闻》记者表示，国内已征收保护费的几个古城所在的当地政府财力较弱，古城本身的承载力有限，压力也大，收取维护费有合理性，但法理性不足，收费不如收税，后者更能够提高纳税主体的积极性。

搁浅五年：大理重提古城维护费

记者从大理市政府官网发布的《办法》中获悉，大理古城保护经费的主要来源被确定为：古城维护费；政府年度财政预算安排；依法接受境内外单位、个人和其他组织的捐赠；古城共有建筑出租、出售的受益；国家专项补助资金；以及其他依法筹集的资金。

其中，古城维护费的具体征收范围、方式、缴费程序等应由古城保护管理机构指定征收办法，报大理市政府批准后实施。依法征收和管理古城维护费，是大理市古城保护管理局的主要职责之一。

实际上，这并不意味着7月1日大理古城维护费就将立即开始征收。据中国之声《新闻纵横》援引大理古城保护管理局官员的话称，古城维护费目前进入了启动征收阶段，现在在征求意见，具体征收时间暂未确定。该官员还披露了维护费并非直接向游客收取，而是向大理古城内从事生产经营及旅游活动的单位和人员收取。

这与5年前大理古城提出收取维护费时的方式几乎一致。2009年8月，云南省发改委、财政厅下发《对大理古城和洱海资源保护费收费标准的通知》称，云南省拟对进入大理古城的游客征收每人次30元的古城维护费，以筹集古城保护资金。而征收对象也是在古城重点保护区范围内从事生产经营、旅游活动的单位和个人。

但最终，维护费在舆论的一片质疑声中不了了之。大理州旅游局官员甚至公开对媒体表示，大理两年内不再提古城维护费。

对于5年后重启的维护费，媒体几乎仍是一片反对。有媒体甚至对收费的合法合规性展开质疑，大理再次站在舆论的风口浪尖。而大理州公布的《办法》中称，该文件根据 《中华人民共和国城乡规划法》、国务院《历史文化名城名镇名村保护条例》、《云南省风景名胜区条例》、《云南省大理白族自治州大理历史文化名城保护条例》等有关法律、法规的规定并结合实际而制定。

收费背后：旅游财政难养古城？

对于这项收费，在大理古城经营一家青年旅社的丁先生并不赞同。他对记者表示，“把旅游事业搞好了，经济增长了，这些钱自然就有。为什么不从这部分收入里拿一部分钱来做古城维修呢？”

事实上，对于大理古城所在的大理州来说，古城维护压力被认为难以承受。据中国之声《新闻纵横》援引大理古城保护管理局官员的话称，“古镇的保护与管理需要大量的资金投入，现在我们每年的直接投入都是在好几千万以上，财政投资远远达不到要求。”

大理州公布的数据显示，2013年，大理州共接待海外游客70.7万人次，实现旅游外汇收入29566.3万美元，增长40.3%；接待国内游客2170.2万人次，全年旅游业总收入实现248.9亿元，增长27.6%。

虽然旅游总收入十分可观，但旅游业一直被视为 “富民不富财政”。2013年，大理州地方公共财政预算收入72亿元，地方公共财政预算支出高达222.9亿元，财政收入中上级财政补助达100多亿元。

“古城维护费肯定还是该收，这无关大理财政收入的多少。”一位不愿具名的大理州政府官员对《每日经济新闻》记者表示，向谁收，收多少，这是最需要严格论证的。如果方式不合适，很有可能打击旅游者积极性，影响古城的旅游市场。

与大理州类似，丽江的财政支出接近一半是赤字。对于古城的经济效益，丽江古城管理局官员曾对记者透露，截至去年底，古城管理局对丽江古城的财政投入已经累计达18亿元，而古城维护费累计征收仅14亿元，可以说是入不敷出的。丽江古城管理局还有向商业银行贷款等各类负债9.2亿元。

值得注意的是，丽江古城被认为在国内最早开始征收古城维护费。早在2001年丽江古城便开始探索“以城养城”的保护模式，目前其古城维护费为每人80元。

2013年，香格里拉独克宗古城也开始向游客收取每人每次30元的古城维护费，而2014年初独克宗古城的一场大火更让古城保护问题备受关注。

在今年云南省“两会”上，大理古城维护费在分组讨论时再次被提及。据《云南信息报》报道称，大理州委书记梁志敏在“两会”上提出，今年将努力把大理古城打造升级成为5A级景区，还将考虑古城收费问题，收取的费用用于维护大理古城。

“收取的费用要专款专用，用于消防设施升级、古城道路改善等公共设施领域。”上述大理州官员表示，“怎么收”这个环节最不好办，涉及多方利益的博弈。

值得注意的是，去年初，丽江曾为调节当地物价而推出向商户征收旅游调节基金的做法，但同样由于舆论压力和征收难度等问题而没有下文。

云南大学经济学院博士生导师徐光远教授曾对此向《每日经济新闻》记者表示，向商户收费的模式，商家为了保障自己的利润空间还是会绞尽脑汁转嫁到游客身上，最终会削弱当地旅游的竞争力。

专家建议：古城收费不如收税

如何有效保护古城是国内很多旅游名城面临的问题。中国社科院特邀研究员、旅游专家刘思敏向《每日经济新闻》记者表示，与西安北京等将古城作为城市公共设施相比，西部偏远地区古城基础设施差，当地财力偏弱，游客承载压力大且旅游收入对财政贡献不直接。他认为，大理古城收费是一种合理的方式。

目前，虽然大理古城维护费征收细则暂未出炉，但与国内几个著名古城运营模式相比，能借鉴的东西不多。刘思敏介绍说，平遥古城运营模式主要是针对古城内的一些优质景点连票收费，而凤凰古城采用的是一票制。

今年4月1日，湖南凤凰古城实行一票制收费模式，要求每位游客要买下一张148元门票才能进入古城游玩。此举一出，舆论质疑声四起，刘思敏表示，从凤凰古城目前的运营来看，虽然经济性尚可，但游客体验较差。

对于大理此次借鉴的丽江古城维护费模式，同样颇受争议。面对数量巨大的散客，丽江古城维护费的征收面临尴尬。据丽江古城管理局介绍，丽江散客未交古城维护费的比例去年仍在26%左右，而此前达到40%。据《每日经济新闻》记者了解，到丽江古城的散客，除非要去玉龙雪山等大的景区，否则是不被强制要求征收古城维护费的。

刘思敏对此表示，“这相当于是一种捆绑收费，政府假设去丽江著名观光景区的游客都会去古城，而为此征收费用，已经涉嫌侵权。”刘思敏认为，大理不能模仿丽江的收费模式，大理古城会陷入与丽江同样的困境，商户完全可以虚报游客人数等。”

去年6月初，记者曾到过大理古城，其人民路、复兴路和洋人街异常繁华，商铺云集，但部分街道商铺被神秘客商爆炒，近两年租金暴涨数倍之多。不过，在征收维护费问题上，大理古城商铺并不怎么买账。

一位大理古城客栈老板向《每日经济新闻》记者表示，“要查我的营业额，根据住店情况来收？那我完全可以为此虚报入住率。征收成效也不见得好，这是一件‘又费马达又费电’的事情。同时这还给政府寻租提供了空间。”

“维护费是一种政府自我授权，法理性不足。”在刘思敏看来，古城收费不如收税，应该由地方立法来收税，确保严肃性和合法性，立法可通过多方利益的博弈，最终获得认可。“如果说这笔钱专门用于古城维护，大家也会为这种合法性而提高纳税的积极性。”

（实习生丁舟洋对本文亦有贡献）