十省市试点自主发债 预算法修改正同步进行

每经记者 胡健 发自北京

地方自主发债历经数年讨论终于破茧而出。

昨日（5月21日），财政部网站刊出消息，经国务院批准，2014年上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛试点地方政府债券自发自还。

为加强对2014年地方政府债券自发自还试点工作的指导，财政部还制定了《2014年地方政府债券自发自还试点办法》（以下简称《办法》）。《办法》明确指出，自发自还是指试点地区在国务院批准的发债规模限额内，自行组织本地区政府债券发行、支付利息和偿还本金的机制。

广东省财政厅财科所所长黎旭东告诉《每日经济新闻》记者，此次试点地方政府自发自还的额度可能不会太大，重要意义在于规范地方政府融资，开前门堵后门，将地方债务推向显性化。

地方自主发债终破冰/

国务院日前发布《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》提出，今年将对地方政府债务实行限额控制，分类纳入预算管理。开明渠、堵暗道，建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能。

随即，财政部于昨日推出了上述《办法》，这也是此前业界一直呼吁的地方融资解决办法。

根据审计署数据，2012年底，全国各级政府负有偿还责任的债务余额为190658.59亿元，与当年GDP的比为36.7%，低于60%的国际警戒线水平。但我国地方政府债务增长较快，2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务余额达到108859.17亿元，比2012年底增长13.06%。

财政部财科所所长贾康告诉《每日经济新闻》记者，地方政府的隐性负债不透明，明显的不规范性举债是风险来源。“不透明就使很多方面在事前、事中无从实施有效的风险防范，监督缺位。”

他说，一旦某些地方出事，资金链断裂必然要采取救火式的应急措施来平息事态，尽管案例不多，但有警示作用，其带来的损失不光是成本比较高，而且对政府的公信力会产生影响。

针对地方政府隐性债务问题，《办法》则明确，试点地区应及时披露债券基本信息、财政经济运行及债务情况等。试点地区信息披露遵循诚实信用原则，不得有虚假记载、误导性陈述或重大遗漏。

目前我国经济基本面处于周期性调整与结构性减速中，中投顾问研究总监郭凡礼对记者表示，国务院之所以及时出台该政策，与当前地方政府面临的严峻形势以及宏观经济面临压力等有一定的联系。近两年，地方政府融资平台贷款正逐步进入还债高峰期，约37.5%的贷款在2013年至2015年内到期。

试点省市兼顾欠发达省份/

从允许试点地方政府债券自发自还的十个省区市看，兼顾了宁夏和江西这两个欠发达省份。

宁夏财政政策研究中心主任王心农认为，自主发债对于宁夏的发展非常有利，因为宁夏属于欠发达地区，商业贷款的环境并不是很有利。他说，西部大开发，宁夏还有内陆开放型经济实验区，都需要大量的资金，所以对于自主发债很期待。

同时，渤海证券研究报告认为，按照债务风险静态水平、债务的可偿付性、债务偿付的稳定性综合分析，宁夏也是区域债务风险较低的五个地区之一。

财税专家李文海告诉《每日经济新闻》记者，目前我国经济正处于区域梯度转移阶段，中西部省份投资需求与自身经济总量的比重高，资金缺口大，试点时也宜选取风险较小的省份。

2012年时，财政部曾下发《2012年地方政府自行发债试点办法》，允许上海、浙江、广东和深圳自行发债，去年又增加江苏和山东两地，但该试点办法均为政府债券依旧由财政部代办还本付息。

此次自发自还则迈出了一大步。李文海表示，地方自主发债，地方最了解自己的真实情况，可以自行掌握发债节奏和发债金额，使资金效用最大化。

根据《办法》要求，试点地区发行的政府债券为记账式固定利率附息债券。2014年政府债券期限为5年、7年和10年，结构比例为4:3:3。

李文海说，三种债券的期限都很长，这主要是考虑到地方政府债券项目的投资回报和盈利周期长，避免出现偿还危机，而且近几年都是此前隐性地方债的偿债高峰期，可以分摊偿债风险。

预算法修改同步进行/

国务院允许地方试点政府发行债券进行融资，但有一些问题仍待厘清，首先便是法律层面的难题。

现行预算法第二十八条规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”

贾康认为，现行预算法对地方发债实行严格的管理，但并未完全禁止，只是相关表述太过简单，已不适应现实经济生活的需要，需要进行修订。如果允许特定地区自主发债，只要是在国家授权范围内就存在合理性。

另据《每日经济新闻》记者了解，目前正在修改的预算法已经进入攻坚阶段，关于地方举债权的表述也与上述《办法》内容方向一致。

是否允许地方政府举借债务一直是预算法修改的焦点。而草案三审稿规定：“经国务院批准的省、自治区、直辖市的一般公共预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。”

黎旭东说，此前关于地方政府不能举债主要是为了规范彼时地方财政办公司进行投资的行为，旧的预算法还没作废，现在是改革期，试点与法律并行不冲突。

《办法》中提到，试点地区承担债券还本付息责任。试点地区应当建立偿债保障机制，统筹安排综合财力，及时支付债券本息、发行费等资金，切实履行偿债责任，维护政府信誉。

而预算法草案三审稿中的表述更为具体，用途应当是“一般公共预算中必需的建设投资的部分资金”，并 “不得用于经常性支出”；债务还应有“稳定的偿还资金来源”。

此外，《办法》规定，试点地区发行政府债券实行年度发行额管理，全年发行债券总量不得超过国务院批准的当年发债规模限额。2014年度发债规模限额当年有效，不得结转下年。

黎旭东说，监管资金的使用方向是重要问题，避免因自主发债而过度发债。此次试点国务院实行发行额管理，估计额度不会太高，主要是为了试验制度的可行性，找出问题。