全国首单土地流转信托调查：项目资金未到账 确权确地实施难

每经记者 查道坤 安徽合肥 、宿州、宣城摄影报道

2013年11月，安徽省对外发布了 《关于深化农村综合改革示范试点工作的指导意见》（以下简称《意见》），再次扮演了土地改革先行者的角色。

实际上，早在《意见》发布之前，安徽安庆、宣城和宿州等市就率先开展土地流转工作，但在实施过程中，不少参与流转的企业面临融资难题。为此，宿州引入了信托，国内首只土地流转信托计划应运而生。

土地流转信托解决了融资难题，但新的问题随之而来。近日，《每日经济新闻》记者实地走访宿州调查发现，信托项目还未真正实施，正在进行相关政策报批，信托资金也未进入。

更为严峻的是，上述信托项目还面临土地确权问题。

“农地通过信托与金融结合，很多情况还不明确，从法律层面来讲，土地没有确权，也就难以运作土地信托，所以，土地流转信托项目存在很大风险。”相关学者表示。

2013年10月10日，安徽帝元现代农业投资发展有限公司（以下简称帝元公司）与中信信托有限责任公司签订协议，双方拿到了中国土地流转第一单信托产品的 “准生证”，中信·农村土地承包经营权集合信托计划1301期正式落户安徽宿州。该信托项目期限为12年，首期流转面积5400亩，流转后用于建设现代农业循环经济产业示范园。

帝元公司总经理张启民对《每日经济新闻》记者介绍称，首单土地流转信托最直接的现实意义，是可破解农企的融资瓶颈，帝元公司给中信信托10%的收益率。

不过，记者近日调查发现，目前该信托项目报批手续还没有完成，中信信托资金还未到账。

更为严峻的是，有专家指出，“土地没有确权，也就难以运作土地流转信托，项目就存在很大风险。”

实际上，在土地确权方面，安徽省《意见》提出的阶段性目标就是，要在2015年底前，实现农村集体所有的建设用地、农用地、未利用地和农村范围内的国有土地确权登记发证全覆盖。

这与国家层面关于土地改革的基本思路是一致的。在今年的“两会”上，李克强总理在2014年政府工作报告中提出，抓紧土地承包经营权以及农村集体建设用地使用权确权登记颁证工作，引导土地承包经营权有序流转，慎重稳妥进行农村土地制度改革试点。

首单土地流转信托项目遇困/

关于中信信托土地流转信托项目，张启民告诉《每日经济新闻》记者，具体做法很复杂，首先是把农民土地流转到村委会，村委会委托给镇政府，镇政府再委托给区政府，最后由帝元公司来接管。然后，区政府帮中信信托与帝元公司牵线搭桥，把归集体的土地承包经营权作为一种财产权，交给中信信托管理，而帝元公司只是服务商，“我们保证每亩土地的收益，中信信托承诺为产业示范园提供项目融资”。

按照帝元公司的规划，要打造一个现代农业示范园，包括粮食生产工程、规模化养殖、生物质能源、设施农业和农业科研五大板块，形成一个农业生产循环产业。其中，5400亩土地流转仅是帝元公司的第一步，按照计划，公司将在2016年前建成占地2.3万亩的现代农业循环经济产业示范园项目，涵盖蔬菜种植、畜禽养殖、农产品深加工、生物质能源等，总投资高达10.5亿元。

然而，从去年签订土地流转信托协议以来，帝园公司现代农业产业园的进展并不顺利。今年3月11日，记者在位于宿州市埇桥区朱庙村的项目现场看到，除了蔬菜大棚和种植项目正在开展外，畜禽养殖、农产品深加工、生物质能源项目尚未取得任何进展。

“后续养殖业、生物质能源项目的节能评估、环境评估、专家论证和可行性报告均已通过，我们已经拿到了发改委下发的项目立项文件。但是示范园里的土地都是耕地，根据我国相关规定，耕地只能种植农作物，我们后续的养殖业、生物质能源无法在耕地上开展，希望政府能帮助解决项目建设用地问题。”张启明表示。

在张启民的办公桌上，摆放着各种关于申报项目建设用地的材料，他对记者介绍说，公司从去年签订土地流转信托协议以来，一直在申报项目用地，“只有项目用地手续批复下来之后，才可以上马其他项目，这也是目前急需要解决的首要问题，这个问题解

决了，后面的事情就会比较顺利”。

对于帝元公司农业示范园的用地问题，埇桥区现代农业办主任李大务对记者表示，示范园耕地性质确实制约其后续项目发展，眼下比较可行的方案是土地置换，即通过复垦其他土地，在保证总耕地面积不变的基础上，把示范园的耕地置换成一般农用地，但是苦于没有指标。“我们也知道目前示范园遇到的一些问题，但是项目用地手续还是要按照规定申报，只要符合规定我们肯定会在第一时间进行协调，来解决公司的难题。”

按照中信信托和帝元公司签订的协议，中信信托作为受托人介入经营管理，应向帝元公司农业示范园项目提供1.1亿元融资，年利率10%。然而截至目前，中信信托1.1亿元融资还没有到账。

据李大务介绍，“由于朱庙村的信托流转项目相关手续报批没有完成，所以中信信托的第一笔资金还没有支付给帝元公司。”

“这笔资金原本用以支持后续生物质能源、养殖业等项目开展，但是这些项目却因土地性质问题无法如期正常开展，所以中信信托资金迟迟未能到位。”张启民说，中信信托的融资款项必须根据项目进度专款专用，“意思就是，上马一个项目，中信信托就会下来一部分资金，因为项目用地未获批复，所以项目不能上马，那么资金就无法下来。不过在项目上马之前，我们也不希望使用这笔资金，毕竟要承担近10%的融资成本”。

按照每亩1000斤小麦的补偿标准，埇桥区朱庙村的5400亩土地，今年的租金达到600万元。“由于中信信托资金还没有到账，所以今年村民的租金是由帝元公司垫付的，对于中信信托而言，上述土地信托产品的融资是否理想，目前也是未知数。”李大务说。

张启民透露，中信信托的款项可能会以借贷形式进入，帝元公司支付10%的年利率有偿使用这笔资金。由于国家和当地政府在农业项目上有3%~4%的财政贴息，因此帝元公司实际只需承担6%~7%的年息，但对一家农业企业来说，每年6%左右的融资成本也不轻松。

土地确权难致项目风险大/

上述土地流转信托项目除了遭遇耕地性质限制和资金瓶颈，还面临土地确权问题。

在南京财经大学经济学院张建教授看来，土地确权是决定土地信托能否成功运作的关键，“农地通过信托与金融结合，当然是一种进步，但是很多情况还不明确，从法律层面来讲，土地没有确权，也就难以运作土地信托，土地流转信托项目就存在很大风险。”

事实上，在与中信信托合作之前，为了解决帝元公司的资金难题，张启民先后去了工、农、中、建四大银行，企图用土地进行抵押贷款，但都吃了闭门羹。

“企业仅仅拥有土地的承包经营权，并没有土地所有权，因此无法从银行贷款。”李大务对《每日经济新闻》记者表示，像山东颁发土地经营权证，有了这个证，企业就可以拿土地去银行抵押贷款，“但是我们这边没有，所以公司不能拿土地去作抵押，只能通过别的渠道来解决融资问题。”

据本报此前报道，目前我国农村还有大量土地未进行确权登记颁证，这也是政府未来5年的工作重点。已确权颁证的土地，大部分是在上世纪90年代完成的，由于当时的测量精度、制度等问题，造成实际土地面积与凭证面积不符，这在土地流转项目的实际推进中也会造成诸多不便，需要信托公司重新梳理土地确权工作。因此，选择土地确权情况明确的项目对信托公司的介入更加有利。

朱庙村村委会书记沈加亮对《每日经济新闻》记者指出，“流转是土地确权的目的，也是大家共同的愿望。但目前的情况是真正实现确权确地非常困难，要做到非常精确的话，会导致很多麻烦，不如采用确权不确地的方式将其流转出去。”

所谓“确权不确地”，是指土地使用权属于农民，但土地由政府集中起来，集中处理。

但一位参与土地信托研究的律师告诉《每日经济新闻》记者，“因为没有土地经营权证，同时为了要减少与企业沟通的成本，以这种方式（确权不确地）确权，实际上 （农民）是隐身在政府之后的，等于政府对该项目进行了信用背书。一旦因信托公司经营不善或出现寻租问题导致双方陷入权益纠纷，农民将无法直接向委托方（如中信信托和帝元公司）维权，只能找政府。这不利于厘清政府与市场的边界。”

值得注意的是，在安徽省发布的《意见》中，关于农村土地确权工作也作出明确规定，此次改革试点的最重要内容就是积极探索发展土地股份合作社、探索推进征地制度改革以及建立宅基地退出补偿激励机制，建立农民通过流转方式使用其他农村集体经济组织宅基地的制度。今后，农村集体建设用地可以通过转让、出租等方式依法进行流转，前提是要对农民的土地进行确权登记。

不过在李大务看来，虽然土地确权登记对土地流转信托至关重要，但在实际实施过程中却并不顺利。“土地确权是一件费力不讨好的事情，原因是，首先谁来承担此项工作的成本目前尚无定规；其次，有的家庭实际拥有的土地面积大于承包土地面积，有的则小于承包土地面积，最高误差会超过50%，这也给土地确权工作造成困难”。

据记者了解，目前参与土地流转信托的各家信托公司都会将土地流转项目主要集中在经济发达的东部省份，原因就是这些地方土地确权登记工作相对完善，便于开展土地流转。

“从调研的情况来看，各地农地确权颁证的情况千差万别，我们现在做的几单土地流转信托项目都集中在经济相对较发达的地区，这些地区确权工作相对较完善，这是信托能够顺利介入项目的关键。”参与了土地流转工作的北京信托公司员工陈圆对记者说。

盈利前景尚不明朗/

对于土地流转信托，中信信托董事长蒲坚曾公开表示，农村土地承包经营权通过信托机制产生了一个比较明确的现金流，从而具备了价值评估、确定的基础。在确立资产价值的基础上，通过信托公司的增信机制产生了抵押融资、转让等行为的可能性。条件成熟时，还可将农地信托收益权进行资产证券化，或者由证券公司发行可上市流通的资产管理计划，让农户认购信托受益权，农户可凭借受益权凭据实现土地承包经营权的财产性收入和财产权流通的溢价性收入。

“通过引入信托机制，确立农地承包经营权的价值，将农民最重要的资产土地承包经营权，从僵化的非流通资产转变成可流通资产，进而使得更高级的生产关系成为可能。”蒲坚表示。

南京财经大学经济学院教授张建也对《每日经济新闻》记者表示，“土地流转信托项目，是在探索以信托制度参与农村土地改革的同时，将农村承包经营权确定为财产权，进而演变成金融产品，通过信托制度设计，把土地承包经营权的信托受益转化成为法律允许、市场认可的可抵押、转让的金融产品，成为农民可携带的财富，为农民提升承担社保、房屋租购等方面的支付能力，参与城镇化进程创造了条件。”

虽然土地流转信托的意义重大、前景美好，但是信托项目也面临资金反哺和盈利不明的难题。

在中信信托首吃螃蟹之后，国内多家信托公司纷纷跟进，在全国各地找土地开展土地流转信托计划。其中，北京信托、中粮信托、华宝信托、中航信托等公司先后在北京、安徽、山东、黑龙江，江苏等地探索各自的土地信托模式。

不过，土地信托最核心的是收益问题，农业企业盈利能力通常不高，通过农业及相关行业的盈利作为信托的利基，存在较大风险。

有业内人士表示，相对于信托公司经营的其他行业，土地信托项目周期较长，如上述宿州项目周期达到12年。周期长就会面临是否能有长期稳定收益的风险，这也是信托涉足土地流转项目面临的最大考验。

对此，信托行业资深人士宋曦对记者表示，土地流转信托盈利模式肯定有，只是目前盈利点还未成熟。他们不会通过前端的农民市场盈利，而是通过后端获得一定的收益。

“不同于传统业务，信托仅仅充当一个融资借贷的角色，对于土地流转信托而言，信托扮演的是搭建平台进行资源整合的角色。就目前了解的情况而言，农业普遍的问题是有资源缺要素，有些时候资金不是最关键的问题，市场才是。信托公司可以利用自身丰富的资源平台，整合农业生产、经营、销售等各个环节，寻求盈利。”宋曦说。

信托与农民“关系不大”/

在宿州土地流转信托项目中，参与土地流转信托以后，农民收益由过去的单一租金，变为“基本地租+浮动收益”两部分。其中，基本地租部分按每亩1000斤中等质量小麦最低保护价计算，并规定每亩基本地租不低于1000元；浮动收益部分则是扣除土地整理的投入成本以及各种服务和管理费用后的土地收入增值部分。“目前就是按照每亩1000斤小麦的的租金给村民，而且每年都是要提前支付。浮动收益还得看后期的经营情况，外界所说的70%的土地增值收益给农户，这个并不存在。”李大务对《每日经济新闻》记者说。

而在沈加亮看来，上述土地流转信托项目其实与村民没有太大关系，是信托公司与政府以及帝元公司之间的合同关系。帝元公司与农民之间的合同性质没有变，农民的每亩租金还是1000斤小麦一亩。

“信托公司来了之后，村民收入没有增加，别说70%的土地增值收益了，信托公司的资金还没有进来，今年的钱还是由帝元公司支付给我们的，按照此前的说法今年的租金本来应该由信托公司来支付。”沈加亮说。

不过在宿州市埇桥区政府副区长吴绪峰看来，农民将土地交给信托公司，一方面可分享土地增值收益和土地市场化成果，另一方面信托公司在当地建设现代农场也可为失地农民提供就近工作机会。“过去无法在银行抵押的农村土地使用权，如今通过信托机构有望获得贷款，这为农村的能人大户增加了融资渠道。信托机构涉足土地流转，大大降低了土地流转风险，也让政府吃下了定心丸。”

关于埇桥区接下来是否会继续采用信托模式开展土地流转，李大务称，目前整个埇桥区土地流转55万亩，全区的土地是220万亩。“中信信托目前是第一家，以后是否继续引进，只能看帝元公司以后的经营情况，如果经营得好，那么自然就会有其他信用公司来主动找我们，我们当然也不会拒绝，只要给农民的租金达到要求就行。”

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安徽土地流转现实困境：后续保障不足 部分村民不愿流转

安徽省发布的《意见》指出，将先行在涡阳县、颍泉区、埇桥区等20个县（区）开展土地改革试点。

一直关注安徽农村土地改革的安徽大学经济学院农村土地问题专家常伟表示，“《意见》最大的亮点就在于扩大了农村集体建设用地的用途和管制，它可以依法流转，可以开展非农业建设，这对推动农村经济发展有现实意义。”

“一旦安徽农村集体建设用地可以用作非农业建设、可以流转，土地租售交易还将大量增加，随之而来的就是旅游、农贸等经济的快速发展。”安徽省国土资源厅一位不愿具名的工作人员在接受《每日经济新闻》记者采访时说。

实际上，在《意见》发布之前，安徽宣城、蚌埠、安庆和宿州等很多城市已经开展了土地流转工作。记者实地走访发现，土地流转有效改变了低产农田和土地抛荒问题，但一些失地农民也有忧虑。

宣城市宣州区农委一位工作人员表示，“一些村民怕土地流转出去之后，丧失了土地的经营权，而仅靠流转的补偿并不能满足生活保障。因此，一些村民外出打工，宁愿土地抛荒也不愿流转出去。承包大户在实施土地规模流转时，往往因为一户或几户承包户不能谈妥，使土地规模化流转难以成功，从而导致土地流转比较分散，制约了规模经济的发展。”

部分农民积极性不高

安徽五河县訾湖村拥有农用土地接近6000亩，按照计划，訾湖村要流转土地达到3000亩，但是由于部分村民反对，最后只流转了2000多亩。也因此，訾湖村的土地流转目标并未全部完成。

“土地流转必须要村民同意，不能强求，因此，最后流转的规模少了1000亩。”五河县双忠庙镇政府一位徐姓工作人员对记者说。

“我们都已经过了外出打工的年龄，如果把土地流转出去，有什么事情可以做？”訾湖村村民胡大爷对《每日经济新闻》记者说。

另一位村民对记者介绍说，对方给的补偿是一亩地每年800元，分两次给，“我家一共10亩地，一年也只有8000元，如果流转给企业种，自己就得再买粮食吃，一年我们家会减少5000元左右的收入。”

朱庙村村委会书记沈加亮给记者算了一笔账：帝元公司按照每亩地基本地租不低于1000斤中等质量的小麦，并且规定基本地租不低于1000元，今年的每斤小麦是1.18元，所以村民每亩地的租金是1180元，但这与村民的自己种地相比差距不大。“如果考虑村民劳动成本，出租土地还是比较合算，但是村民自己种地不计劳动成本，因此只对那些出去打工的年轻人比较划算。”

此外，胡大爷还对记者说，并不所有土地都能够流转，参与流转的企业只想要整片连在一起的好地块，那些在拐角或者位置不好的土地不能被流转，“我家只有5亩地符合流转的要求”。

失地农民后续保障不足

此外，失地农民担心的还有后续保障问题。

不少村民表示，土地流转之后，虽然每年能保证租金，但是还需自己买粮食，还有很多其他用处，确实让他们感到压力很大。

帝元公司土地流转项目所在的朱庙村一位村民对记者说，“原本在土地流转的时候，帝元公司称村民可以去农业示范园打工，但现在根本就不需要那么多工人，我们没事可干，生活压力比较大。”

事实上，土地流转之后农民的生活保障、医保、社保和就业等问题一直是地方政府的难题，宿州市埇桥区现代农业办主任李大务对《每日经济新闻》记者说，“土地流转之后保证了村民的旱涝保收，但帝元公司也在起步阶段，需要工人的大都是季节性工作，常年聘用的并不多，不过随着帝元公司的进一步发展，用工人数肯定会进一步扩大。”

对于村民的焦虑，沈加亮说，“帝元公司现在确实用工不多，我们也在联系政府，组织一些企业来村里招工，让农民就业，不过低保和社保问题就需要政府来解决，目前这方面是有一些困难。”

在南京财经大学经济学院张建教授看来，土地流转是新型城镇化的一部分，如果仅仅是让农村的土地进行了流转，后续的保障问题得不到很好的解决，那么，土地流转并不能算成功。“土地流转是扩大了农村的土地效益，但是农民的后续保障也要跟上，如果这些问题不解决，农民仅仅依靠土地租金，生活压力会加大，这并不是土地流转的初衷。”

土地流转要保障农民利益

“帝元公司这两年的经营并不好，处于亏本状态，村民担心如果这个企业发展不好，甚至倒闭了，村民的收入就会受影响，被承包的土地还需要重新分配。”沈加亮说，此外，农民都有土地情节，“虽然一些不愿意进行土地流转的村民最后还是顺应了主流，但是他们的担心从来没有减少过。”

除了村民担心的流转后相关经营主体发展前景外，还存在一些不容忽视的问题。如土地流转随意性较大，流转时没有通过村组同意、乡镇备案，使政府难以掌握土地变化情况，容易产生纠纷；乡镇农经体制不健全，土地流转信息不畅等。

“土地流转最重要的就是保证农民的利益，这需要进一步加快土地流转的服务体系，完善土地流转服务中心的功能。”张建对《每日经济新闻》记者说，农村土地流转还要大力推进土地承包经营权的确权登记工作，这是土地流转的前提。同时，要允许农户把土地作为要素资源在市场上流转，促进农业生产要素优化组合，保障农民权益；还要建立规模经营主体准入制度，建立农村土地流转风险基金，完善土地流转风险保障机制。