PPP成城镇化建设资金保障 法律体系尚待完善

每经记者 金微 发自北京

城镇化建设的资金从何而来？在土地市场低迷、地方债高企背景之下，这个问题显得更加实际。《国家新型城镇化规划（2014~2020年）》在对土地财政进行批评时，也提到创新资金保障机制，包括制定非公有制企业进入特许经营领域的办法，鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营等。

昨日（3月19日），在国新办举行的城镇化发布会上，财政部副部长刘昆表示，资金保障是推进城镇化的一个重要条件，“在资金方面主要通过体制上的创新等方式解决，推广使用政府与社会资本合作的模式也就是PPP模式。”

熟知PPP模式的业内人士对《每日经济新闻》记者表示，国内PPP项目至少有七八千个，但具体由哪个部门监管没有明确规定，PPP模式缺乏法律体系支持。

鼓励社会资本参与基建

PPP（Public-Private-Partnership）

模式是指政府与社会资本为提供公共产品或服务，所建立的“全过程”合作关系。特征是授予特许经营权、利益共享和风险共担，通过引入市场竞争和激励约束机制，以提高公共产品或服务的质量和供给效率。

在财政部提交给十二届全国人大二次会议审议的财政预算报告中也提到，今年将着力推广运用政府与社会资本合作模式(PPP)，鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施的投资和运营。城镇化规划中明确：“制定非公有制企业进入特许经营领域的办法，鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营”。

刘昆表示，在保障城镇化建设资金方面，除了加大地方政府债券支持城镇化建设的力度和加强地方政府融资平台公司的管理方面，财政部将重点做好推广使用PPP模式的工作，“政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等公开透明方式，事先明确收益成本机制，吸引社会资本参与城镇基础设施建设。”

事实上，这种模式在中国已经运行多年。上世纪90年代，很多地方政府都在利用BOT做一些事情，比如高速公路、污水处理厂等，1997年是一个高潮。

作为国内较早介入PPP项目的大岳咨询有限公司总经理金永祥表示，这两年明显感觉到了政府对PPP的重视，“尤其是在解决地方债、发展新型城镇化等方面，对PPP都寄予了重托。”

在2013年底召开的全国财政工作会议中，全国所有参会的地方厅长们就人手一份PPP的材料，并且在会议第二天专门召开了PPP会议。财政部长楼继伟也公开表示，在公共部门财政困难的情况下，应通过PPP等方式积极调动私人资本参与基础设施发展。

PPP尚无法律体系支撑

据金永祥估计，国内与PPP沾边的项目至少有七八千个，但法律和监管并没有跟上。财政部财政科学研究所在中国财政学会专门成立了公私合作研究专业委员会，财科所现任所长贾康担任会长。

贾康专门撰文指出，目前PPP存在的主要问题包括缺乏专门管理机构、财政部门监督和约束力弱等。金永祥对此也深有体会，由于没有统一的监管部门，PPP项目涉及的地方政府部门很多，比如水务局、公用事业局等。“像污水处理项目，有的地方设在环保局，有的在水务局，有的在建设局，垃圾处理也是分布在不同的局，而PPP项目涉及的资金有几万亿元，有个管理部门很有必要。”

不过，由于国内对PPP项目的管理存在法规制度缺失，这给合作企业带来了顾虑。北京桑德集团董事长文一波在接受《每日经济新闻》记者采访时说，“没有统一的政策或者合同模式，每个项目都要具体谈，而且地方政府较强势，如果地方政府履约的自觉性不是很好，那企业是没有多少法律法规及政策保障的。”

随着国家大力治污，环保企业将迎来新机遇，而未来PPP项目将涌现更多的环保企业。文一波说，目前公司已做了一百多个项目，“但是合同有时几张纸就完了，如果以更高的标准来看，我们认为要描绘得更清楚。”

贾康认为，由于PPP的相关法规主要来自于国务院及各部门根据国务院制订的管理办法，各地也根据各地情况制订了相应的管理办法。“由于PPP项目的复杂性及长期性，这些办法不足以支持PPP项目的长期和可持续的发展。”

今年全国“两会”上，财政部副部长朱光耀表示，下一步将扩大PPP模式试点，并建立法律与行政框架。目前，全国人大法工委已经开始委托相关部门，就民营资本进入基础设施进行立法工作，以法律的形式规范地方政府和PPP项目运营者，防止前者由于换届或历史遗留问题而朝令夕改，导致项目的合法性、市场需求、收费、合同协议的有效性等因素发生变化。