城镇化以人为本 要让进城农民扎根下来

每经记者 金微 发自北京

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在当前各地如火如荼的城镇化进程中，不断有种种疑惑困扰着城镇化涉及到的每个人。地方政府苦于财政空耗，效果不彰；离乡农民则有感于扎根不易。

无论建造多少高楼，人留不住，顶多是一个空城。业内专家在接受记者专访时表示，城镇化不是拔苗助长，而是自然而然的过程，而这首先要破解地方政府的思维。

国务院总理李克强在日前所作的政府工作报告中给出新型城镇化的方向：坚持走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、传承文化的新型城镇化道路。

新一轮城镇化开启了中国未来10年的发展引擎，它将直接影响2亿人的生活，也将间接影响中国所有人的未来。《每日经济新闻》记者返乡调查报道 《走基层·每经记者回乡：中国城镇化一线报告》（本报2月10日报道）显示，目前城镇化发展尚存在不少问题，进城青年也面临“回不去的乡村，扎不下根的城”的困惑。

国际金融论坛城镇化研究中心主任、盘古智库城镇化首席研究员易鹏在接受《每日经济新闻》记者（以下简称NBD）专访时表示，“城镇化不是拔苗助长，而是自然而然的过程，青年回不去乡村，那就要解决他们扎根城市的问题”。

6类城镇有望做大做强

NBD：《中国城镇化一线报告》显示各地都在进行城镇化，虽然有些差别，但也有些共性，比如过度重视房地产、产业配套跟不上等，您怎么看待这些情况？

易鹏：坦率地说，过去一些三四线城市把房地产作为重要抓手是客观事实，因为地方政府有土地财政、房产契税等收益。但只靠拍地、搞房地产推进的城镇化是不可持续的。

中小城市转型需要两个思路：第一，培育新型产业；第二，要考虑产业布局的问题。有一个规律，工业集群要到市级才能落下来，县级的开发区很难招商。没有企业，就没有产业聚集，就很难吸引人口和资金、调配资源，也就很难把地方做强做大。在规律面前，我们要认同、遵从规律，未来人口会向大城市聚集，向地市级城市聚集。

NBD：如果没有产业支持，这些地方还要提城镇化吗？

易鹏：有一个统计数据，过去10年往中小城镇进的人口在下降，往大中型城市进的在增长。

未来进城是主体，进镇是补充。我们不能指望中国的人口都集中在城市群里。虽然城镇不是大方向，但中国未来有6类城镇有机会：人口规模5万人以上的镇；凤凰、宏村等有旅游、文化、能源等专业特色和资源的小城镇；霍尔果斯、满洲里等口岸城市；湖北的小池镇等交通枢纽节点镇；承担国土安全的小城镇；城市群里面可承接产业外移的小城镇。这6类城镇需要做大做强。

不主张作城镇化考核

NBD：现在有些地方推行城镇化，先定个城镇化率指标，官员以城镇化率来拆迁建城，您怎么看？

易鹏：我不主张地方作城镇化考核，城镇化是自然而然的过程——只要产业培育到位，制度改革、公共服务到位。现在国家每年发布城镇化率的统计，但我相信国家不会把这个城镇化率做为考核。城镇化率最容易造假，我们的这个数字都是参考，不会那么精确的。

NBD：一些批评声音主要集中在这个问题上，城镇化率甚至在某种程度上成为官员政绩，被拔苗助长。

易鹏：破除拔苗助长式的城镇化，要破解地方政府的思维，在政策层面上也要破解这种城镇化思维：第一，调整政绩考核的指标，不能唯GDP论；第二，严格土地管制制度，避免土地滥用；第三，通过事权与财权的改革，使地方政府能够有一些平衡的财力，不过于在乎土地财政。

NBD：城镇化的资金何来？

易鹏：我们每年固定资产投资是30万亿元，与房地产有关的十几万亿元。大概有一半以上与此有关。政府不是资金来源的主体，大多还是靠市场和社会资本，政府也会承担部分领域，比如社会资本没有什么积极性的项目。

城镇化的资金应该多元化筹集，比如国企可以出让部分权益，通过混合经济所有制，降低持股比重。另外还要考虑金融工具，比如市政债，在符合条件的地方发行。城镇化需要长期资金，需要信贷债来发，银行资金是短期资金，需要建设一套与城镇化相关的金融体系，建立多层次的金融体系，政策性的金融机构等。

基层镇政府要做“减法”

NBD：一些县财政比较紧张，由于城镇化已进一步下沉到县、乡一级，这会给基层政府带来哪些影响？基层政府如何解决城镇化快速推进过程中的挑战和风险？

易鹏：基层政府要量力而行，不要打肿脸充胖子。要预测未来趋势，尤其是镇级政府，学会做减法比做加法更重要。

NBD：如何做减法？

易鹏：我觉得镇需要分类，比如重点镇，人口较多，可以发展，如果人口少可以撤销掉。或者减少发展的资源，不能摊大饼。现在有些地方发展乡镇工业，这很难。

NBD：如何把招商引资与城镇化结合起来？

易鹏：目前对地方招商引资要辩证来看。地方政府要学会主体功能区，有些农业县、山区县要招工业干嘛？主体功能区要差异化。招商引资放在一个大区域里，学会创新机制，由上级政府来协调。

让进城农民扎根

NBD：现在中国城镇化速度普遍快于户籍城镇化，未来如何解决？

易鹏：人口城镇化率高于户籍化率，没有公共服务的城镇化率是导致半城镇化、伪城镇化的重要原因。我们要公共服务均等化，要面向常住人口而非户籍人口，中国要推动户籍改革，如果人口不能自由流动，会成为影响到经济发展的动力，十八大也提出“人口自由迁徙”。

NBD：如何看待地方政府将城镇化作为拉动经济增长、提高财政收入、解决内需手段？

易鹏：城镇化利于经济增长，扩大内需，这是肯定的。但这是自然而然的过程，城镇化率高可以扩大内需，因为城镇的消费高于农村。但是我们要回到根本，城镇化要靠制度改革和公共服务的均等化，这才有可能有提升，需要“先予才能取”。通过公共服务的投入，才可能带动农民进入城市，内需才能被带动起来。

NBD：农民进城也存在很多问题，比如我们报道的青年进城困惑，他们回不了乡，在城市也扎不下根。

易鹏：老一辈农民会回去，因为他们有乡土情节，但是“80后”“90后”新生代群体他们不会回去的。乡村回不去，城市扎不下根，现在城镇化就是解决扎根的问题，通过户籍改革、财税改革实现常住人口和公共服务的均等化。

3个问题很关键：第一，社会保障，户籍背后是社会福利公共服务；第二，就业，到城市如果没有就业如何养家？这需要产业支撑；第三，住房问题，很多人骨子里需要买房。现在中央出台了政策，棚户区改造、廉租房保障房等，也有农村宅基地的改革，让农民带着财产权进城。

“农村空心化”之辩

NBD：现在城镇化要转移人口，新农村建设同样需要农民，两者有矛盾吗？

易鹏：新农村与城镇化相辅相成。新农村建设没有提要留住农民，中国的城镇化即使到70%以上，也还有几亿人在农村。新农村建设并非一定是人口留在农村，农村人口减少可以实现土地流转，规模经营。

NBD：有观点认为，城镇化让农村变得凋零，一些农村变成空心农村，让农民对土地的意识淡薄。您如何看？

易鹏：美国城镇化是90%，欧洲一些国家更高，他们的日子是好是差？他们的农村是空心化吗？农村的空心化不是坏事。只要保障粮食安全、生态环境，让农民增收，空心化有什么大不了？我们讲空心化，问题是农村需要那么多劳动力吗？我们用1亿劳动力可以解决耕地问题，现在有五六亿农民在种田，所以农民的收入低。为什么农民进城，因为城市收入高于农村。如果到最后，农村人减少收入提高，最后城乡收入会形成一个均衡点，当然城市还有公共服务，有个总的均衡点。

中国历史上有过90%的农村化率，那时百姓日子好不好过？那时农村没有空心化。我们不能把感情当作趋势，很多人批判城镇化，但他愿不愿意呆在农村？

记者微论

回归城镇化的本质

每经记者 原金 发自北京

在李克强总理日前所作的政府工作报告中，再度强调新型城镇化要以人为核心。

今年春节期间，《每日经济新闻》记者曾作过返乡调查，当前中国的三四线城市，城镇化的割裂严重存在。融不进的城，已经是新一代农村人共同的心声。这不是因为城里没有良好的居住条件，而是因为这里没有提供合适的工作，社会保障的网兜尚未完全织就，新的产业也没有培育起来等因素。

户籍、教育、公共服务，都是阻挡农村人进城的一扇扇门。试想一下，一个千里迢迢来到城市的人，没有住所，孩子不能跟同龄人一样入学，那种归属感和存在感也会有所变化。

这些问题的解决，在乎“三个1亿人”的完成——政府工作报告显示，今后一个时期，促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。

“把有能力、有意愿长期在城镇务工经商的农民工及其家属将逐步转为城镇居民”“使更多进城务工人员随迁子女纳入城镇教育、实现异地升学”“稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖”，这些都已经明明白白的写在了政府工作报告中。

城镇化，归根到底，还是人的城镇化。