土地流转多乱象 农业部严控“大跃进”

每经记者 胡健 发自北京

农村土地流转成为政策监管的重要地带。2月21日，农业部发出通知，要求切实做好农村土地承包经营权流转工作，保证土地流转规范有序进行。

昨日（2月23日），农业部农村经济体制与经营管理司司长张红宇接受采访时表示，要看到推进土地流转过程的长期性、复杂性，因地制宜、循序渐进，不能搞大跃进，不能搞强迫命令，不能搞行政瞎指挥。

财经评论员李文海告诉《每日经济新闻》记者，改革的风险控制已经被高层多次提到，无规矩不成方圆，改革的探索也需要划定红线，避免一改就乱。

流转比例达26%

据农业部统计，截至2013年底，全国承包耕地流转面积3.4亿亩，是2008年底的3.1倍，流转比例达到26%，比2008年底提高17.1个百分点。当前，全国还有三分之二的县和乡镇没有建立土地流转服务平台，有近40%的土地流转未签订合同，去年受理土地流转纠纷达18.8万件。

去年十八届三中全会公布的《决定》中，土地制度改革是一个亮点。浙江省公共政策研究院研究员杨遴杰表示，土地对于地方政府意味着城市发展空间，在当前更意味着可支配的财政能力。任何改革措施如果改变地方政府获得土地的难度和规模，就会对地方政府产生重大影响。

去年11月14日，安徽省决定在全省20个县（区）开展农村综合改革示范试点工作，农村集体建设用地可以通过转让、出租等方式流转，用于工业、商业、旅游和农民住宅小区建设，未来还将建设统一的城乡土地交易市场。

随后，很多地方也显示了对土地流转的热情，但包括《每日经济新闻》在内的多家媒体都曾报道过土地流转后的种种乱象，主要集中在农户权益得不到保障以及被流转土地涉及非农产业等问题。

中国社科院农村发展研究所一位研究员告诉记者，有的城市资本到农村圈地是为了投机，或套取政府补贴，或是为了建立本系统的“食品基地”。所有这些目标，都可能背离土地经营“适度规模”的要求。

不得损害农民权益

农业部的新通知显然是有的放矢。比如，在土地流转中，要始终坚持依法自愿有偿原则，不得损害农民权益、不得改变土地用途、不得破坏农业综合生产能力。

通知还明确，土地流转的主体是农户，任何组织无权以任何方式决定流转农户的承包地，更不能以少数服从多数的名义，将整村整组农户承包地集中对外招商经营。

张红宇表示，法律规定，我国农村集体土地实行农户家庭承包经营，依法承包土地、流转土地是农民的核心权益，土地是否流转、价格如何确定、形式如何选择，均应当由承包农户自主决定，由农民说了算，任何组织和个人不能强迫和限制。

李文海告诉记者，作为拥有土地的个体农户是权益最难被保障的群体，一旦将土地出租，一系列基本生存问题就将迎面而来。而农民往往是对未来判断能力较差的群体，维护自身权益能力也较差，且容易做出只利于当下，不利于长远的事情。

张红宇直言，一些地方片面追求流转规模和流转比例，靠行政命令下指标、定任务、赶速度，损害了农民利益。问题出在急于求成，越位、干预过多，代替市场作用，代替农民作主。“在土地流转管理服务上，目前还有大量工作要做。”

不能片面追求规模

2月22日，中央电视台财经频道主办的 “第四届中国县域经济发展高层论坛”上，中国国际经济交流中心常务副理事长郑新立分享了自己的一次调研经历。

他在湖南华容县调查时发现，一个村子的农民过去自己种地的时候，一年种两季水稻，一年一亩地有五百到六百元的纯收入。转包给别人，一年纯收入可以达到七百元，比自己种还要多一百元。

这主要源于土地流转使得规模经营得以实现，“田埂取消了，土地面积可以增加5%，统一播种、施肥、灭虫使经营效益、产量又可以提高20%到30%，统一耕种之后，销售还可以卖一个好价钱。”郑新立说道。

但就农业部的视角来看，片面追求规模经营并非只有利没有弊。通知中称，土地经营规模要与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应。

张红宇说，土地经营规模不是越大越好。人多地少是我国的基本国情，在现有生产条件和农村人口仍然很多的情况下，土地经营规模过大会影响土地产出率和农民就业，不利于农业增产和农民增收。

据他介绍，以家庭为单位，以粮食生产为例，一年两熟地区户均耕种50~60亩，一年一熟地区100~120亩，各种资源配置效率最高，也适合现阶段我国的国情和农情。

耕地不能“非农化”

社科院农村发展研究所宏观室主任党国英说，规模化经营主体的组织形式复杂，总体上还不完全适应农业现代化的需要。从国际经验看，自然人身份的家庭农场很适合农业现代化，但目前中国农村土地流转趋向公司化农业集中。

数据显示，2012年流转入企业的土地面积比上年增长34%，2013年比上年又增长了40%。

“国外的自然人家庭农场既包含盈利需求，也有对农场生活方式的精神追求，在中国土地改革背景下，很多公司涉足农地流转，往往缺乏经营理念和心思，而是为了坐等升值或土地用途改变，有些极端者甚至就直接改变了土地用途。”李文海说道。

这也引起了农业部的高度重视，张红宇表示，农民可以“非农化”，耕地不能“非农化”。从我们调查看，一些地方土地流转后“非粮化”倾向明显，有的甚至用来搞休闲度假村和房地产开发等“非农”建设。这势必危及18亿亩的耕地红线，给国家粮食安全带来巨大隐患，必须高度重视。

他说，制止“非农化”就要落实好法律的规定，坚持用途管制，严禁破坏、污染、圈占闲置、撂荒耕地，严禁借土地流转之名搞旅游度假村、房地产等“非农”建设，对违法违规行为要依法坚决予以查处。