地方“两会”聚焦新型城镇化 城市群建设成重点

每经记者 胡健 实习生 周程程 发自北京

如同企业的发展必然要经历由小企业到大企业再到企业集团这样一个过程，城市发展也日益显现出向集团化、规模化和一体化发展的城市群特征和趋势。

进入2014年，地方“两会”陆续召开，城市群概念被广泛提及，成为新型城镇化建设中的重点。可以预见的是，虽然各地情况不尽相同，路径也各有特色，但有一点是共同的——城市群将从根本上提升我国城市化的水平进而从整体上提升我国城市的竞争力。

城镇化建设是地方“两会”关注的焦点之一。

《每日经济新闻》记者梳理发现，各地在作《政府工作报告》陈述时，城市群建设成为新型城镇化建设中的重点。

中国区域经济学会副理事长陈耀对记者解释，城市群就是围绕中心城市，与周边城市成为一个紧密的联合的综合体，从而进行资源配置，防止效率低下。城市群存在于中国新型城镇化战略布局中，能够塑造功能各异的城市，带动经济的发展。

值得注意的是，在城市群被重视的同时，也存在一些城市群中的城市发展不平衡，产业布局不相协调等一系列问题亟须解决。

城市群建设成重点/

“中国目前的情况是，大城市过大，小城市过小，中等城市发育不良。”国家发改委国土开发与区域经济研究所所长肖金成指出，城市群在城镇化过程中会起到很大的作用，因为在城市群里可实现大中小城市和小城镇协调发展。

目前，各地也在积极推进城市群的建设。

昨日（1月16日），北京市《政府工作报告》就提出，要落实国家区域发展战略，积极配合编制首都经济圈发展规划，抓紧编制空间布局、基础设施、产业发展和生态保护专项规划，建立健全区域合作发展协调机制，主动融入京津冀城市群发展。

不同于京津冀城市群中的含有不同省份的城市，一些地方也在省份内打造城市群。比如宁夏《政府工作报告》提出，要用把宁夏作为一个城市的理念来统筹空间规划，优化城镇布局。

按照宁夏的思路，是把沿黄城市带及黄河金岸、宁南区域中心城市和大县城作为宁夏新型城镇化的主战场，打造银川、吴忠、宁东组成的大银川都市区，发展石嘴山、固原、中卫等副中心城市，带动大中小城镇协调发展。

据《每日经济新闻》记者了解，像上述由同一省内城市协作组成的城市群还有很多，如内蒙古提出建设呼包鄂城市群，福建发展福州闽江口金三角区域经济体等。

“发展比较好的大城市群的切入点是先从相邻城市进行城镇化的推进。”陈耀说，最好是两城之间不超过30~50公里的城市团，以此形成一个城市群。因为距离较近，经济联系紧密，利于推进互联互通，交通通信都可以按照一个城市去规划。

陈耀认为，城市群有利于人口产业的集聚发展，能够节约耕地，降低公共服务的成本，解决其他城市承载力不足的问题，使基础设施能够得到有效利用。城市群是经济主要的产出区。实际上在全球一体化趋势下，也是国际竞争的一个堡垒。

城市间发展不平衡/

在地方积极推进城市群的同时，其目前的发展现状却不及预期。据了解，城市群内部不同行政级别的城市之间，不同规模的城市（大中小城市与小城镇之间）协调关系未能有效解决。

在具体协调内容方面，如上下风向之间，同流域上下游之间的产业布局没有协调；重大基础设施缺乏协调，如港口、机场、铁路枢纽安排不合理；重大公共服务缺乏协调，如基本公共服务设施存在重复建设或人为阻隔。

此外，城市群间城市之间发展差距较大等问题并未得到完全解决，如京津冀城市群中，北京的发展较快，周边城市相对落后。

陈耀解释说，这与行政区划的分割有关，一部分城市由于规格体量大，行政级别高，由此发展较好，而中小城市受到体系约束很难吸引到优质的资源，造成两极分化，中心和边缘的发展不平衡。

陈耀认为，城市发展经济是集聚到扩散的两个阶段。先是集聚阶段，要素资源向中心集聚，发展到一定阶段，就会从集聚走向扩散，使得一些功能向周边扩散，带动周边发展。“扩散作用迟迟未显现，一方面是因为一些城市的集聚效应未发挥完，还要继续集聚。还有就是人为的行政阻隔限制要素向周边扩散。”

在社科院区域专家徐逢贤看来，城市群中的城市发展不平衡是一个必经的过程，在协作与资源配置完善后，才会带动整个城市群的共同发展。

以城市群为主体的新型城镇化应该如何推进？

国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员张立群认为，可以把基础设施建设按照规划进行引导，成体系、全覆盖的发展起来。基本公共服务应该率先在城市群内部的各个城市之间实现均等化。

“政府的管理和政府社会治理能力的提高，也应该首先要全部覆盖各个城市群，在城市群范围内是统一的，水平是一致的。”他表示，这样可能会为我们整个产业的发展带来一个可以疏解的空间，不仅仅是在一线大城市，也包括其他的二、三线城市。

城市群纾解房地产难题/

大城市病既体现在交通拥堵和环境负载过重，更涉及到房价居高不下这一难题。

对此，北上广深等热点城市都推出了相应的调控政策。但很多三、四线城市则出现另一番光景，这些城市由于缺乏产业支撑、公共服务配套，供应又相对充足，去库存压力持续增加，其中温州房价已连续27个月下跌。

住建部部长姜伟新表示，2014年要保持调控政策连续性和稳定性，执行好既有调控措施。同时，强调调控工作的针对性，进一步强化地方政府稳控市场的责任，更加注重分类指导。“北京、上海、广州、深圳等房价上涨较快的城市，要从严落实差别化的住房信贷、税收政策等住房限购政策，同时增加住房用地供应和住房有效供应；房价开始下跌的城市要注重消化存量，控制新开发规模。”

其实，大城市还面临土地、水等资源瓶颈的烦恼。国土部就强调，未来要求东部三大城市群发展以盘活土地存量为主，今后将逐步调减东部地区新增建设用地供应。

大城市与中小城市面临的不同困扰，恰可通过城市群这一概念兴起而存在纾解可能。

住建部政策研究中心主任秦虹表示，未来中国高速消费将会改变很多中小城市的区位价值，也会改变未来房地产市场的机遇。不是只有一、二线城市有机会，三、四线城市也有机会。

她说，紧靠着大城市辐射比较明显的中小城市，未来发展机会很大。在高速交通网上面的城市，有交通结点的城市，未来的投资成本更低、投资效率更高，对产业的吸引力更大。