城镇化促农村土地改革提速 承包经营权确权试点或扩围

每经记者 王雅洁 发自北京

在2012年12月召开的中央经济工作会议上，“提高城镇化质量”首次作为重要政策方向被明确提出，这标志着在我国人口红利即将到达“拐点”之时，城镇化将成为经济新增长点，也是扩大内需的最大潜力所在。

在新型城镇化即将起航之时，无论是推进农业转移人口市民化，还是工业化与城镇化的良性互动，加速产业优化、产业转型升级，都离不开宏观政策层面的全力保驾护航。比如，土地制度改革将作为城镇化的重要突破口进一步提速，在审议中的土地管理法修正案草案将开启征地制度改革，为下一步推进城镇化进程扫清法律障碍；而《全国促进城镇化健康发展规划》将为号称能拉动40万亿元投资的城镇化发展提供一个全面的纲领性文件。对此，《每日经济新闻》拟通过对中央政策及未来配套的措施进行梳理，试图为将来的城镇化发展描绘出一个初步的路线图，并探寻如何成功打破城乡二元结构的这把神秘钥匙。

随着新型城镇化进程的加快，土地制度改革日益显现出紧迫性。在这一改革过程中，最引人注目的当属去年年底全国农业工作会议中提及的“5年内基本完成农村土地承包经营权确权登记工作”。

“5年的时间有些紧张，还有很多问题需要厘清。”昨日（1月6日），一名不久前曾参与新型城镇化农村经济情况调研的专家对 《每日经济新闻》记者表示，随着城镇化的推进，土地承包经营权确权登记工作近期也在密集展开，涉及的问题主要包括登记资金、配套政策的跟进等。

50个县市已展开试点

《每日经济新闻》记者从农业部获悉，未来将扩大农村土地承包经营权登记试点范围，争取用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记工作。加快推进农村土地承包经营权流转管理和服务体系建设，探索建立严格的工商企业租赁农户承包耕地准入制度。加大对种养大户、家庭农场、专业合作社和农业产业化龙头企业等新型经营主体的扶持力度。

上述专家透露，据不完全统计，截至目前已有50个县（市、区）展开了农村土地承包经营权确权的登记工作。根据调研发现，要在5年的时间内完成这项工作，时间比较紧张。在新型城镇化推进的过程中，土地制度改革将是一个绕不过去的问题。

这名专家表示，未来的扩围工作重点将放在如何根据地形地貌选择适宜的测绘方法、有效降低登记成本等技术性问题；如何科学把握政策界限，妥善解决试点可能遇到的各类纠纷问题，以及承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题上。

至于改革的进程，未来两年首先是加速扩大试点，在扩大的同时继续调研、记录、分析试点过程中遇到的棘手问题，然后根据平原与山地、南方与北方等地域差异及经济发展状况差异等诸多因素，进一步完善制定详细的试点方案，并随着新型城镇化的推进而随时调整。

他指出，目前比较有代表性的问题是，在登记过程中土地测量面积和合同签订面积不太一致，未来两年提速扩围时，将会在测查手段上多加改善，并在政策性的指导意见中加以体现，尽快建立、健全一套完整的土地登记技术规程。

须避免急于求成现象

而在土地登记的资金保障方面，上述专家透露，接下来将从土地登记的人员配置、信息系统建设及其他支持方面确定资金筹措的方向。当记者追问未来两年扩围试点的详细城市名单及推广进度时，他表示目前尚未确定，不方便谈论。

中投顾问房地产行业研究员殷旭飞认为，试点扩围有效的执行和推广需要地方政府的大力支持以及民众的积极配合。地方政府在其中应起到良好的引导作用，在具体任务执行时，要制定详细的实施方案，分解任务，合理安排进度。在试点的选择上，要科学决策，选取有代表性、土地承包管理机制相对健全的地区，因地制宜，循序渐进，在协商的基础上取得民众的支持和信任。现行的农地产权制度存在地块不实、面积不准，权利主体不清等问题。选择在此时展开扩围，对建设新型城镇化，促进农村经济发展有重要意义。

殷旭飞认为，在扩围过程中，可能会存在地方政府急于求成，甚至违背农民意愿强行推行的现象。未来两年中，地方政府须因地制宜，在协商的基础上，既满足农民的意愿，又实现扩围的顺利开展。土地承包经营权确权试点范围的扩大，有利于维护农民的合法权益，保障农民的财产权利和物质权利，提高农民财产性收入。

与户籍制度改革配套而行

在新型城镇化的推进过程中，以农村土地承包经营权确权登记工作为重点的土地制度改革面临着另一个难题，就是户籍制度改革。

殷旭飞直言，对于有能力留在城市的农民，其宅基地和承包经营权可尝试实现上市自由流转，在目前体制下仍然有一定的局限性，户籍制度改革须配套而行。他认为，目前农村集体经济组织成员权利的界定主要以“户籍”作为标准，但在实际情况中，迁入城镇而未享受城市保障的农户，其作为集体经济成员的权利往往得不到有效的保护。合理界定集体经济成员权利还需政府加强顶层制度建设，结合我国实际情况进行合理界定。

国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁等对此开出的药方是，户籍制度、土地制度改革要联动。在户籍方面，先让长期在城市打工的农民工能够市民化；土地方面，要提高农村征地补偿，逐步实现农村集体土地同权同价参与城镇开发。他认为，中国实行城乡二元户籍积累的矛盾和问题十分严重，当务之急是把攻坚的改革和阻力较小的改革分头推进，比如目前举家迁徙到城镇的外来农村人口有4000万人，如果能够先让这批人真正市民化，这样既可以减少城市户改压力，也会缓解长期积累的矛盾。

连日来，多名业内专家、官员在接受中央媒体采访时也透露，未来的土地制度改革将与户籍制度改革配套并行。

国务院发展研究中心副主任韩俊透露，接下来户籍制度改革的方向是将附着在户口上的福利逐步剥离，逐步突破户籍与福利合一的社会管理制度。分类调整户口迁移政策，逐步让符合条件的农民工在就业居住地有序落户。逐步全面放开在县级市市区、县人民政府驻地镇和其他建制镇的落户限制，进一步放宽中等城市户口迁移政策，完善落实大城市现行户口迁移政策。

韩俊表示，目前，绝大多数农民工不愿意以放弃承包地和宅基地来换取城镇户籍，在这一点上，必须完全尊重个人意愿，不能把农民工获得城镇户口与放弃农村土地权利挂钩，不得强制或变相强制收回。按照依法、自愿、有偿的原则，探索建立农民工承包地和宅基地的流转或退出机制。

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