“加快议案”遭遇“反对提案”：《自然遗产保护法》是否应立法？

每经记者 李泽民 发自北京

在全国“两会”数千份议案提案中，鲜见有在观点和内容上全然相左的议案提案。

3月5日，全国政协委员、中国农林水利工会主席盛明富向 《每日经济新闻》记者表示，他在今年“两会”上已经提交了《有关不同意制定“自然遗产保护法”的提案》。

与此同时，全国人大代表、四川省峨眉山管委会党委书记马元祝告诉记者，他将在“两会”上提交关于进一步加快《自然遗产保护法》立法的建议。

马元祝在接受《每日经济新闻》记者采访时称，去年他已经在 “两会”上领衔提交了这一议案，随后全国人大环资委进行了专题论证，形成的草案充分采纳了代表的意见。

而在最近有消息指出，易稿数次的《自然遗产保护法》有望在今年“两会”期间投票通过，这也引发解焱等生物保护学者的激烈“炮轰”。

日前，全国人大环资委已经完成了《自然遗产保护法（草案）》起草，并报送全国人大常委会。根据《每日经济新闻》记者最新获得的消息，前不久全国人大常委会经过讨论，最终对此法律“不完全同意”。

自然遗产概念被指模糊

马元祝认为，长期以来，我国在文化和自然遗产保护方面忽视了对自然遗产资源的保护，特别是在国家立法层面，“商业和旅游业的过度开发正在加速我国自然遗产资源的损耗，保护形势日趋紧迫，应加快制定自然遗产保护法的步伐”。

他认为，立法的滞后，致使我国自然遗产资源管理缺乏统一的法律框架，监督和协调机制乏力，使我国目前各类自然遗产资源的管理和保护工作难以收到实效。另外，老少边穷地区的自然保护区长期得不到财政拨款，缺少资金支持渠道，致使管理和保护资金严重匮乏，极大地影响了自然遗产资源正常的保护、规划和管理。

但盛明富则表示，目前《自然遗产法（草案）》从名字到内容都很不“理想”，与目前广泛呼吁的针对自然保护，建立一部有关中国生物多样性保护领域的“宪法”存在较大的距离。

第十一届全国人大环资委组织起草了的上述草案，提出“自然遗产包括国家批准的国家自然遗产和列入世界遗产目录的世界自然遗产”。而“国家自然遗产保护区域”又界定为国家级自然保护区和国家级风景名胜区。

记者了解到，很多生态学家和动植物学家参与了该法草案的论证工作，普遍认为该法定义的“自然遗产”缺乏科学性，有混淆概念、以偏概全的问题。同时与联合国教科文组织 《保护世界文化和自然遗产公约》的 “世界自然遗产”（NaturalHeritage）定义也存在很大差异。

盛明富在提案中称，目前我国学术界还没有统一的“自然遗产”概念，更不存在所谓的“国家自然遗产保护区域”管理实体。因此，在“自然遗产”定义存在广泛争议、现实中还没有“国家自然遗产保护区域”的情况下，《自然遗产保护法》缺乏必要性和适用性。

盛明富：干扰现行法律体系

其实早在2010年全国“两会”期间，海南省代表团就提出议案，建议制定自然保护法律，建立科学高效、监督有力的管理体制，建立规划控制和分类管理制度等。

马元祝认为，“以国家立法的方式对我国自然遗产资源加以保护，是对我国无法再现和独一无二性的自然资源实施有效保护的重要保障，目前实施此法的条件已经成熟。”

但盛明富表示，制定自然遗产保护法不利于资源保护和维护现有资源保护管理秩序。按照目前形成的草案所提出的概念以及设定的相应制度和措施，自然遗产将涉及我国所有的自然资源，而这些自然资源分别具有较为完整的法律体系，如《森林法》《草原法》《渔业法》等多部法律法规，已经对各类自然资源保护做出相应的规定。

盛明富说，如通过新的立法强行推广“自然遗产”的概念，并据此设置新的法律制度和措施，将严重干扰现行自然资源保护法律法规的有效实施。同时，也会扰乱自然资源保护管理秩序，我国实行以自然资源分类为基础的资源管理体制，各类自然资源分别由林业、国土资源、水利、农业、海洋等行政部门依法管理,已经分别形成了一套自上而下、行之有效的管理体制。

他认为，新的立法和新的制度创设，应该考虑如何完善现有的制度和措施，而不应当以新的立法干扰现有体系正常运行，否则会造成现有的管理秩序的混乱。

另外他认为，自然保护区、风景名胜区很难在一部法律中加以规范，两者的目的、性质、保护对象等方面都完全不同，也有很大区别，很难以“自然遗产”来涵盖。如果把自然保护区与风景名胜区捆绑在一起进行立法，不仅“会导致对自然保护区资源的过度开发，也将影响到自然保护区、风景名胜区体系的完整性，导致部门职能交叉。”盛明富的建议是，“由国务院法制办组织有关部门起草自然保护区法，或者针对近年来自然保护区建设、发展中存在的问题，修改现行的《自然保护区条例》。”