关于在成渝经济区试点营业税改征增值税的建议

建议代表：张庆成全国政协委员

关键词：成渝经济区

建议摘要：在成渝经济区试点实行营业税与增值税两税合并，对服务业征收增值税，逐步试点改革税收分配体制，缓解地方财政压力。

提案全文：

成渝经济区面积约16.8万平方公里，占全国幅员面积1.8%，2010年生产总值为2.2万亿元，占川渝总量的92.11%，占西部总量的29.86%，占全国总量的5.28%。近年来，成渝经济区在工业体系逐渐完善的同时，服务业也取得了新的发展：一是总量规模平稳增长，服务业增加值领跑西部地区。二是服务业结构层次明显上升，银行、证券、保险等金融资源加速集聚，担保、租赁、股权投资基金等快速发展。三是对经济社会贡献显著提高，成为吸纳就业的重要渠道。四是对外开放步伐加快，服务业利用外资和各种社会资本的规模不断扩大，一批国际知名的大型物流、金融业、批发零售等服务业企业相继落户成渝经济区。然而，在整个成渝经济区GDP中服务业所占比重依然不足40%，低于全国平均水平，同时在服务业内部，仍然以传统商贸、运输为主，现代物流、金融、信息、科技和咨询等生产性服务业规模较小，知识密集型的高端服务业尤为薄弱，整体发展相对滞后。

《成渝经济区区域规划》明确提出：要依托交通和通讯基础设施建设，建立以重庆、成都为枢纽，区域性中心城市为节点，物流园区为载体，第三方物流企业为支撑的现代物流体系；提升重庆成都区域性金融中心功能，构建辐射西南地区金融服务网络，形成统筹城乡的金融产业体系；发挥高等院校和科研机构集中的优势，围绕提高自主创新能力和促进产业结构升级，大力发展科技服务业；科学规划布局，完善配套设施，突出民俗特色，倡导健康文明服务休闲方式，提高服务水平，加快休闲娱乐产业发展，将成渝经济区逐步建设成为功能完善、体系健全、辐射西部的建设高地。

服务业在拉动经济增长、转变经济发展方式上作用巨大，但与制造业相比，成渝经济区服务业发展相对滞后。导致服务业发展滞后的原因是多方面的，其中税收制度不合理是制约服务业发展的重要因素，尤其是增值税由生产型转为消费性之后，使税制安排对服务业发展的制约作用进一步凸现。一方面，增值税全面转型对工业产生减税效果明显，而对服务业却没有相应的优惠，使得改革后服务业的税负相对升高。另一方面，在增值税转型之后，工业部门自我提供服务的资本投入所包含的增值税可以抵扣，由此而产生的内部自我服务与外部购买服务的相对价格差异，将使生产性服务业的发展处于更为不利的地位。由此可见，从促进成渝经济区经济转型以及服务业发展的角度而言，增值税转型使得税制安排的扭曲作用更大了。因此，当前形势下成渝经济区借鉴国外以及上海试点营业税改征增值税的有益经验，结合本地区实际情况和财政需要，实行增值税代替营业税的改革是十分必要的。

从税制完善的角度来看，增值税和营业税并行破坏了增值税的抵扣链条，影响了增值税作用的发挥。增值税具有“中性”的优点，但是要充分发挥增值税的中性作用，前提之一就是增值税的税基要尽可能地广，包含所有的商品和服务。现行税制中对第二产业的建筑业和大部分的第三产业课征的是营业税而非增值税，增值税征税范围较狭窄，导致经济运行中增值税的抵扣链条被打断，增值税的中性效应大打折扣。

从产业发展和经济结构调整的角度来看，将大部分第三产业排除在增值税的征税范围之外，对服务业的发展造成了极其不利的影响。这种影响主要来自于三个方面。第一，由于营业税是对营业额全额征税，不可避免地会产生重复征税。虽然营业税的税率较低，服务业部门的税负不一定更高，但重复征税的存在会扭曲服务业企业的生产和投资决策。第二，由于服务业部门的营业税不能在增值税链条中加以抵扣，因此在相同的情况下，工业部门更愿意由内部提供服务而非从外部购买。这种税制安排对于服务外化产生抑制作用，十分不利于服务业的专业化分工和服务外包的发展，尤其是目前，成渝经济区的服务业发展程度本就不高，继续对服务业征收营业税，从长远看来，弊大于利。第三，出口适用零税率是国际通行的做法，但由于我国服务业适用营业税，在出口时无法进行退税，导致服务含税出口。与其他对服务业课征增值税的国家相比，我国的服务出口由此易在国际竞争中处于劣势。

从税收征管的角度看，两套税制并行造成了税收征管实践的一些困境，特别是随着多样化经营和新的经济形式不断出现，税收征管也面临着新的难题。比如，在现代市场经济中，商品和服务捆绑销售的行为越来越多、形式越来越复杂，要准确划分商品和服务各自的比例也越来越难，这给两税的划分标准提出了挑战。再如，随着信息技术的发展，某些传统商品已经服务化，商品和服务的区别越来越模糊，二者难以清晰界定，是适用增值税还是营业税的难题随之而生。

基于上述原因，建议在成渝经济区试点营业税改征增值税：

一、在成渝经济区试点实行营业税与增值税两税合并，对服务业征收增值税。可规定交通运输业、建筑业、邮电通信业、现代服务业、文化体育业、销售不动产和转让无形资产项目，适用增值税一般计税方法，而金融保险业和生活性服务业，适用增值税简易计税方法。同时，借鉴上海试点经验，在现行增值税17%标准税率和13%低税率基础上，新增11%和6%两档低税率，其中租赁有形动产等适用17%税率，交通运输业、建筑业等适用11%税率，其他技术研发、文化创意、物流等现代服务业则适用6%税率。

二、逐步试点改革税收分配体制，缓解地方财政压力。当前，营业税是地方政府的第一大税种，将营业税分税目逐步并入增值税征税范围，无疑会对地方政府、地税系统造成极大的影响。为了弥补地方政府税收减少的缺口，应精确测算增值税扩围后减少的营业税占地方税收入的比重，并综合考虑中央政府与地方政府履行职能需要等因素，对现行的增值税在中央与地方之间75:25的分享比例进行适当调整。随着营业税逐步并入增值税，地税系统的业务将逐渐萎缩，精简机构人员不可避免，可将部分人员分流至国税系统，这既解决了他们的工作问题，还满足了国税系统因业务量扩大所需而增加人员。