摆脱不易 重点城市土地财政占比仍超三成

每经记者 张敏 发自北京

尽管楼市调控已使土地市场大幅缩水，但地方政府恐怕仍难以摆脱对土地财政的依赖。

《每日经济新闻》记者统计各地的公开数据发现，在2011年严厉楼市调控的背景下，土地仍然成为多数地方政府收入的重要来源。在上海、北京、苏州、天津、重庆等五大城市中，土地收入占当地财政收入的平均比例已超过三成。

对此不少业内人士深感担忧，认为土地财政会制约地方的产业发展，并容易引发征地和拆迁中的纠纷。而杯水车薪的房产税显然无法成为理想的替代者。

事实上，受调控政策的影响，近3年来地方政府不断下调土地出让收入预期。分析人士认为，若坚持当前的楼市调控和土地执法检查力度，未来多数地方政府都将迎来一个艰难的转型期。

上海土地财政依存度逾40%

公开数据显示，2011年上海完成土地出让收入1491亿元，在2009年之后，再次位居全国各城市之首。北京、苏州、天津和重庆紧随其后，成为全国土地出让收入最高的5个城市。

在土地出让额动辄达到上亿元的时代，土地收入对地方财政的贡献不可忽视。据上海市财政局消息，2011年上海地方财政收入完成3429.8亿元，以此计算，土地收入占2011年上海地方财政收入的比例达到43.5%。同样，2011年北京完成地方财政收入3006.3亿元，比上年增长27.7%。而同期北京的土地出让收入达1233.68亿元，土地收入对地方财政的贡献率为41%。在重庆，这一数据为28.2%。

除重庆外，北京、上海两地去年的地方财政收入均同比大幅上涨，而土地收入则有明显下滑。由此不难发现，在2010年，两地对土地收入的依存度甚至更高。平均计算，上述5个城市2011年的财政收入对土地出让的依存度超过30%。

事实上，在严厉的调控政策下，去年的土地市场并不景气，不仅流标、流拍出现的频率颇高，单幅地块在成交总价和楼面价上，也均未出现新的“地王”。为何土地仍然成为地方政府的重要依赖？分析人士认为，为维持昂贵的地方财政支出、地方投资，并偿还地方债务，政府推地的积极性并未减退，尽管单幅地块交易价格有限，但土地交易总量仍居高位。

收入缩水激化收支矛盾

在一些城市化进程起步稍晚，且缺乏足够产业支撑的二、三线城市，对土地财政的依赖更加强烈。

以沈阳为例，2011年沈阳的土地出让收入达到630.5亿元，位居全国第七，而当年沈阳的一般预算收入仅为621亿元。也就是说，去年沈阳市的各项税费收入，还比不上卖地赚得多。再比如大连，去年的土地出让收入为529.3亿元，勉强挤进全国前十，与651亿元的一般预算收入相比仅有100多亿元的差别。

“短期内，多数城市还难以摆脱对土地财政的依赖。”北京中原地产市场部研究总监张大伟向《每日经济新闻》记者表示。

自2004年以来，招拍挂成为主要的土地出让方式，这不仅推高了地价和房价，也为地方政府开辟了一个重要财源。近年来，地方政府的财政支出持续维持高位，对土地的依赖有增无减。这种情况在2010年达到顶峰，当年全国土地出让总价款达到创纪录的2.9万亿元，北京等地的土地财政比例达50%以上。

但经历了近两年的调控之后，今年的矛盾可能会激化。分析人士认为，2011年土地出让收入下滑已是不争的事实。而按照审计署的数据，今年政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任的债务与其他相关债务三类共计1.84万亿元，这让2012年成为地方政府偿债最为关键的一年。同时，保障房建设等财政支出也将花费巨大的资金。

近日，北京、上海等地已开始下调今年的土地出让收入预期，若按照预期，今年将是两个城市3年来土地出让收入最低的一年。

房产税难成“替代品”

进入1月，土地市场冷淡依旧，在北京成交的20宗地块中，全部为底价成交。若调控形势持续，地方政府如何度过土地财政的“严冬”？

严厉的楼市调控正在倒逼地方政府转型。张大伟表示，从去年以来，地方政府已经开始着手自行调整，主要表现为一些城市商业用地和工业用地的出让比例大幅增加。

“与住宅用地不同，商业用地和工业用地项目建成后，可支撑产业发展，并为地方政府贡献持续的税源。”张大伟表示。据统计，在住宅用地成交额和楼面地价均滑坡的情况下，去年北京商业用地的成交额首次超过住宅用地。

尽管外界多次呼吁改变对土地财政的依赖，但苦于无法找到合适的“替代品”，对于曾被频繁提及的房产税，业内人士更是普遍认为“期望不能太高”。据粗略统计，试点一年来，重庆、上海两地实际征收的房产税最多不过几亿元，对当地的财政收入贡献甚微。即便是房产税试点推向全国，也难以同庞大的土地财政相比拟。

事实上，与税费等收入相比，土地出让金具有不稳定的特征，容易受政策调控而表现出较大幅度的波动，且随着城市化进程的加速推进，土地财政走到尽头的一天并不遥远。

对于地方政府的转型，张大伟认为，地方政府应该营造宽松的投资环境，扶持产业发展，真正依靠实体经济而不是土地出让作为当地的稳定收入来源。